Δικαστήριο: ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος: ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης: 1610
Ετος: 2019
________________________________________
Περίληψη
Τοπική Αυτοδιοίκηση – Δήμοι – Τεκμήριο υπέρ των Δήμων επί των τοπικών υποθέσεων – Διοικητική-οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α. – Απόβλητα -. Η νομοθετική εξουσιοδότηση του άρθρου 45 παρ. 5 του ν. 4042/2012, κατ’ επίκληση της οποίας εκδόθηκε η προσβαλλόμενη κ.υ.α., είναι ειδική και ορισμένη, δεδομένου ότι στην εξουσιοδοτική διάταξη καθορίζονται συγκεκριμένα τα θέματα που μπορεί να ρυθμιστούν από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση. Ενόψει των συνταγματικών και ενωσιακών επιταγών για την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος, οι διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1 και 25 του Συντάγματος ουδόλως αποκλείουν την επιβολή, πέραν των ποινικών και αστικών κυρώσεων, και αποτελεσματικών διοικητικών κυρώσεων (προστίμων κ.ά.) σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο παραβιάζει με πράξεις ή παραλείψεις του την περιβαλλοντική εν γένει νομοθεσία. Οι ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις δεν αποκλείουν την επιβολή διοικητικών κυρώσεων στα πρόσωπα που παραβιάζουν υποχρεώσεις απορρέουσες από την ενωσιακή και εθνική νομοθεσία για τα απόβλητα, η μη τήρηση της οποίας μπορεί να προκαλέσει σοβαρή και επικίνδυνη ρύπανση του φυσικού περιβάλλοντος και μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στο περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία. Κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 44 του ν. 4042/2012, η απειλή και επιβολή διοικητικών κυρώσεων, ήτοι του καταλογισμού των χρηματικών ποσών, που υποχρεώνεται να καταβάλει η Ελλάδα ύστερα από σχετική καταδικαστική απόφαση του ΔΕΕ, στα υπαίτια φυσικά ή νομικά πρόσωπα, στους ΟΤΑ και τα νομικά τους πρόσωπα που δεν τηρούν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την ανωτέρω νομοθεσία, συνιστά κατάλληλο και σύμφωνο με τις αρχές της ισότητας, του κράτους δικαίου και της αναλογικότητας μέτρο για την τήρηση των σχετικών διοικητικών νόμων που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογήν κανόνων του ενωσιακού δικαίου αλλά και των επιταγών του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος. Οι ρυθμίσεις της προσβαλλομένης κ.υ.α., στο άρθρο 3 της οποίας άλλωστε προβλέπεται ρητώς η τήρηση, κατά τον επιμερισμό του προστίμου, των αρχών της αναλογικότητας, της ίσης μεταχείρισης και των κοινών ή διαφοροποιημένων ευθυνών, δεν αντιβαίνουν προς τις αρχές τις αναλογικότητας, του κράτους δικαίου και της ισότητας. Η προσβαλλόμενη κ.υ.α. δεν προσκρούει στο τεκμήριο αρμοδιότητας των Δήμων για τις τοπικές υποθέσεις. Οι διατάξεις των άρθρων 44 και 45 του ν. 4042/2012 δεν αντιβαίνουν στα άρθρα 5 παρ. 1, 101, 102 Συντ. Απορρίπτει την αίτηση ακυρώσεως.
________________________________________
Κείμενο Απόφασης
ΣτΕ 1610/2019, Ε’ Τμήμα
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή, όπως συμπληρώνεται με δικόγραφο προσθέτων λόγων ακυρώσεως, ζητείται η ακύρωση της απόφασης οικ. 34611/14.7.2014 των Υπουργών Οικονομικών, Εσωτερικών και ΥΠΕΚΑ και του Αναπλ. Υπουργού ΠΕΚΑ, «Διαδικασία καταλογισμού και επιμερισμού χρηματικών προστίμων που επιβάλλονται στην Ελληνική Δημοκρατία λόγω καταδίκης για παραβιάσεις της ενωσιακής νομοθεσίας, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 45, παράγραφος 5 του ν. 4042/2012» (Β’ 2113/1.8.2014).
3. Επειδή, οι παρατιθέμενες σε επόμενη σκέψη διατάξεις των άρθρων 44 και 45 παρ. 5 του ν. 4042/2012, κατ’ επίκληση των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλομένη, προβλέπουν τον καταλογισμό προστίμων σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα και σε ΟΤΑ ή νομικά πρόσωπα αυτών σε περίπτωση καταδίκης της Ελλάδας στην καταβολή χρηματικών ποινών για παραβάσεις της ενωσιακής νομοθεσίας για τα απόβλητα, οι οποίες απορρέουν από πράξεις ή παραλείψεις των ανωτέρω προσώπων, αποσκοπούν δηλαδή στην αποτελεσματική εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και στην προστασία του φυσικού περιβάλλοντος. Συνεπώς, η εκδίκαση της κρινόμενης αίτησης υπάγεται στην αρμοδιότητα του Ε’ Τμήματος του Δικαστηρίου, κατά το άρθρο 5 (παρ. 1 περ. α’) του π.δ. 361/2001 (Α’ 244).
6. Επειδή, ο αιτών Δήμος με έννομο συμφέρον ασκεί την κρινόμενη αίτηση, προβάλλοντας ότι με την απόφαση του ΔΕΕ της 25ης Οκτωβρίου 2007 (C-440/2006) έγινε δεκτό ότι ο οικισμός της Αρτέμιδος δεν διαθέτει δίκτυα αποχέτευσης και συστήματα επεξεργασίας των αστικών λυμάτων που να ικανοποιούν τις απαιτήσεις της οδηγίας 91/271/ΕΟΚ και ότι με βάση τις διατάξεις του ν. 4042/2012 και της προσβαλλόμενης κ.υ.α. θα κληθεί να καταβάλει, χωρίς δική του υπαιτιότητα, υπέρογκα πρόστιμα, δεδομένου ότι εκκρεμεί ενώπιον του ΔΕΕ προσφυγή της Επιτροπής κατά της Ελλάδος λόγω μη συμμόρφωσης προς την ως άνω απόφαση του ΔΕΕ (υπόθ. C-167/2014). Ο ισχυρισμός του Δημοσίου, που προβάλλεται με το κατατεθέν εντός της χορηγηθείσης από τον Πρόεδρο του Τμήματος προθεσμίας από 7.11.2017 υπόμνημα, κατά τον οποίο ο αιτών στερείται προσωπικού και ενεστώτος εννόμου συμφέροντος, επειδή αρνείται την υπαιτιότητά του για τη διαπιστωθείσα από το ΔΕΕ παράβαση, η δε βλάβη του θα επέλθει ενδεχομένως στο μέλλον με την έκδοση πράξεων καταλογισμού χρηματικών προστίμων, είναι αβάσιμος και πρέπει να απορριφθεί. Τούτο, διότι, ο οικισμός της Αρτέμιδος συγκαταλέγεται στους οικισμούς που αναφέρονται στις παραπάνω υποθέσεις ενώπιον του ΔΕΕ και, ως εκ τούτου, ο αιτών Δήμος τελεί σε ιδιαίτερη νομική κατάσταση η οποία επηρεάζεται από τα επερχόμενα από την προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη έννομα αποτελέσματα και έχει, συνεπώς, έννομο συμφέρον να, επιδιώξει την ακύρωσή της, προ- κειμένου να αποτρέψει την επιβολή προστίμου σε βάρος του κατ’ εφαρμογήν της πράξης αυτής. (πρβλ. ΣτΕ 1309/2017 Ολ. σκ. 10, 12, 1253/2006 7μ. σκ. 4, 3215/1990 σκ. 4 κ.ά.).
7. Επειδή, η κρινόμενη αίτηση εμπροθέσμως ασκήθηκε στις 12.11.2014, δεδομένου ότι η κατ’ άρθρο 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 (Α’ 8) εξηκονθήμερη προθεσμία για την άσκηση της αίτησης ακυρώσεως αναστέλλεται κατά το διάστημα των δικαστικών διακοπών (1.7 έως 15.9).
8. Επειδή, με το άρθρο 10 του ν. 1650/1986 «Για την προστασία του περιβάλλοντος», (Α’ 160), προβλέφθηκαν μέτρα για την προστασία των υδάτων και με το άρθρο 12 του ίδιου νόμου θεσπίστηκαν ρυθμίσεις για τη διαχείριση των στερεών αποβλήτων, προκειμένου να μην δημιουργούνται κίνδυνοι για την υγεία και το περιβάλλον, να μην προκαλείται υποβάθμιση στο φυσικό περιβάλλον και σε χώρους που παρουσιάζουν ιδιαίτερο οικολογικό, πολιτιστικό και αισθητικό ενδιαφέρον και να εξοικονομούνται πρώτες ύλες, με σκοπό τη μεγαλύτερη δυνατή επαναχρησιμοποίησή τους (παρ. 1, ως είχε πριν καταργηθεί με το άρθρο 59 του ν. 4042/2012). Οι ρυθμίσεις και τα μέτρα που θέσπισε ο ν. 1650/1986 συμπληρώθηκαν μεταγενεστέρως με νομοθετήματα εκδοθέντα, κατά κανόνα, για τη μεταφορά στην εθνική έννομη τάξη οδηγιών ή άλλων πράξεων του κοινοτικού δικαίου σχετικών με την ορθή διαχείριση των αποβλήτων και την προστασία του περιβάλλοντος. Στο νομοθετικό πλαίσιο διαχείρισης των αποβλήτων εντάσσονται, πλην άλλων, η ο/κ.5673/400/1997 κ.υ.α. «Μέτρα και όροι για την επεξεργασία αστικών λυμάτων» (Β’ 192), με την οποία μεταφέρθηκε στην ελληνική έννομη τάξη η οδηγία 91/271/ΕΟΚ για την επεξεργασία των αστικών λυμάτων (L 135), καθώς και ο ν. 4042/2012 (Α’ 24), με τις διατάξεις του οποίου μεταφέρθηκαν α) η οδηγία 2008/99/ΕΚ «σχετικά με την προστασία του περιβάλλοντος μέσω ποινικού δικαίου» ( L 328) [βλ. άρθρο 1 και Ενότητα Α’- άρθρα 2-9 του νόμου] και β) η οδηγία 2008/98/ΕΚ «για τα απόβλητα και την κατάργηση ορισμένων οδηγιών» (L 312) [βλ. άρθρο 1 και Ενότητα Β’, άρθρα 10-48 του νόμου]. Η Ενότητα Β’ του νόμου περιλαμβάνει τους ορισμούς και τις εξαιρέσεις από το πεδίο εφαρμογής του νόμου (άρθρο 2 της οδηγίας 2008/98/ΕΚ), τις γενικές απαιτήσεις, τα αναγκαία σχέδια και προγράμματα, τις βασικές αρχές και κατευθύνσεις και τους στόχους της διαχείρισης των αποβλήτων (άρθρα 10-34). Επίσης, η αυτή ενότητα άρθρων περιλαμβάνει τα εθνικά μέτρα για την εφαρμογή της οδηγίας, στα οποία εντάσσονται ο εθνικός και περιφερειακός σχεδιασμός διαχείρισης των αποβλήτων και οι απαιτούμενες άδειες (άρθρα 35 και 36 αντίστοιχα), τις κυρώσεις (άρθρο 37), εξουσιοδοτικές διατάξεις (άρθρο 38) καθώς και ειδικά μέτρα εφαρμογής του νόμου, στα οποία περιλαμβάνονται και οι συνέπειες από τη μη συμμόρφωση στην οικεία ενωσιακή νομοθεσία (άρθρα 39-45). Ως προς το τελευταίο αυτό ζήτημα, στο άρθρο 44 του ν. 4042/2012 ορίζεται ότι «Τα ποσά που καταβάλλονται από την Ελληνική Δημοκρατία ως χρηματικά πρόστιμα λόγω παραβιάσεων της ευρωπαϊκής νομοθεσίας για τα απόβλητα και την επεξεργασία των αστικών λυμάτων και που απορρέουν από πράξεις ή παραλείψεις φυσικών ή νομικών προσώπων, των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) ή νομικών προσώπων των ΟΤΑ για τη διαχείριση των αποβλήτων και την επεξεργασία των αστικών λυμάτων, επιβάλλονται ως χρηματικά πρόστιμα στα πρόσωπα αυτά. Στην περίπτωση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), τα οφειλόμενα ποσά παρακρατούνται κατά τη διαδικασία κατανομής των κεντρικών αυτοτελών πόρων στους ΟΤΑ. Το ύψος του παρακρατούμενου ποσού από τους ανωτέρω πόρους είναι ανάλογο του επιβληθέντος προστίμου και επιμερίζεται στους ΟΤΑ, λαμβάνοντας υπόψη τα κριτήρια της· Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τον καθορισμό του. Αν το πρόστιμο που επιβλήθηκε, οφείλεται σε υπαιτιότητα ή συνυπαιτιότητα των νομικών προσώπων των ΟΤΑ, είναι δυνατός ο συμψηφισμός οφειλών των ΟΤΑ προς τα πρόσωπα αυτά. Για τον επιμερισμό του προστίμου στους υπαίτιους ΟΤΑ συνεκτιμάται ο πληθυσμός τους και ο βαθμός συμμόρφωσής τους κατά το χρόνο καταλογισμού σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία. Τα ανωτέρω επιβάλλονται ανεξάρτητα από τυχόν ποινική, αστική ή διοικητική ευθύνη του φορέα ή οργανισμού, που προβλέπονται από άλλες διατάξεις». Στο δε άρθρο 45 παρ. 5 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι «Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών, Εσωτερικών και Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής καθορίζεται το ποσό που παρακρατείται, η διαδικασία της παρακράτησης, ο τρόπος υπολογισμού του αναλογούντος ποσού σε περίπτωση επιμερισμού του σε περισσότερους ΟΤΑ και κάθε σχετικό θέμα, σύμφωνα με τα ορισθέντα στο άρθρο 44». Εξάλλου, στην αιτιολογική έκθεση του ν. 4042/2012 εκτίθενται οι λόγοι που επέβαλαν τη θέσπιση των ρυθμίσεων του άρθρου 44, αναφέρονται δε συγκεκριμένα τα εξής: «Στο προοίμιο της οδηγίας 2008/98/ΈΚ (εδάφιο (45) δηλώνεται σαφώς ότι τα κράτη – μέλη θα πρέπει να προβλέπουν την επιβολή αποτελεσματικών, αναλογικών και αποτρεπτικών κυρώσεων σε φυσικά και νομικά πρόσωπα που είναι υπεύθυνα για τη διαχείριση αποβλήτων […] στις περιπτώσεις που παραβαίνουν τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας. Τα κράτη – μέλη μπορούν επίσης να αναλαμβάνουν δράση για να ανακτούν το κόστος της μη συμμόρφωσης και των μέτρων επανόρθωσης, με την επιφύλαξη της οδηγίας 2004/35/ΕΚ … σχετικά με την περιβαλλοντική ευθύνη όσον αφορά την πρόληψη και την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας. Ενόψει μάλιστα της … C-502/2003 καταδικαστικής απόφασης της Ελλάδας από το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για την λειτουργία χώρων ανεξέλεγκτης διάθεσης απορριμμάτων και την ύπαρξη μη αποκαταστημένων ανενεργών αντίστοιχων χώρων ανά την επικράτεια, του βαρύτατου προστίμου με το οποίο απειλείται η χώρα μας ως συνέπεια των αποφάσεων αυτών, τη δέσμευσή της έναντι της Ευρωπαϊκής Ένωσης ότι θα αντιμετωπίσει το ζήτημα των χώρων ανεξέλεγκτης διάθεσης απορριμμάτων (ΧΑΔΑ) μέχρι το τέλος του 2008, δέσμευση η οποία και δεν έχει πραγματοποιηθεί, αλλά και των βαρύτατων επιπτώσεων στο περιβάλλον από την ύπαρξη και λειτουργία ΧΑΔΑ, κρίνεται απαραίτητη η θέσπιση διατάξεων προληπτικού και κατασταλτικού χαρακτήρα, προκειμένου τα αρμόδια νομικά πρόσωπα να προβούν σε όλες τις απαραίτητες ενέργειες για την παύση λειτουργίας των χώρων ανεξέλεγκτης διάθεσης απορριμμάτων καθώς και την αποκατάσταση των ανενεργών αντίστοιχων χώρων. Η ανάγκη αυτή για τη θέσπιση μέτρων προληπτικού και κατασταλτικού χαρακτήρα για την ενεργοποίηση των αρμόδιων νομικών προσώπων είναι επιτακτική στις ημέρες μας, καθώς η αδράνεια των αρμόδιων φορέων να προβούν στις απαραίτητες ενέργειες για την παύση λειτουργίας των ΧΑΔΑ προκειμένου να εξυπηρετηθούν τοπικά και άλλα συμφέροντα προς βλάβη του δημοσίου συμφέροντος, έχει σαν αποτέλεσμα την καταδίκη της χώρας από την Ευρωπαϊκή Ένωση και την επιβολή υπέρογκων προστίμων… Με το παρόν άρθρο προβλέπεται η προσθήκη αυτοτελούς διάταξης, μόνιμου χαρακτήρα, η οποία θεσπίζει την παρακράτηση των αντίστοιχων ποσών, που επιβάλλονται ως χρηματικά πρόστιμα στη χώρα μας για παραβιάσεις της ευρωπαϊκής νομοθεσίας, κατά τη διαδικασία κατανομής των κεντρικών αυτοτελών πόρων στους ΟΤΑ και στα νομικά τους πρόσωπα, τα οποία χρησιμοποιούν χώρους ανεξέλεγκτης διάθεσης απορριμμάτων, ή στα οποία υπάρχουν ανενεργοί αλλά μη αποκατεστημένοι τέτοιοι χώροι, ή/και τα οποία επανειλημμένως και σκοπίμως ή όχι εμποδίζουν ή ματαιώνουν τα αναγκαία έργα υποδομής σε δίκτυα αποχέτευσης και εγκαταστάσεις επεξεργασίας αστικών λυμάτων […]». Επίσης, ως προς τις ρυθμίσεις του άρθρου 45 στην αιτιολογική έκθεση αναφέρεται ότι «… με την παράγραφο 5 προβλέπεται η έκδοση απόφασης των Υπουργών … με την οποία ορίζεται η διαδικασία παρακράτησης, ο τρόπος υπολογισμού του αναλογούντος ποσού σε περίπτωση επιμερισμού του σε περισσότερους ΟΤΑ και κάθε σχετικό θέμα σύμφωνα με τα ορισθέντα στο άρθρο 44. Το ποσό που παρακρατείται, λόγω της επιβολής χρηματικών προστίμων από την Ε. Επιτροπή, θα πρέπει να είναι ανάλογο του πληθυσμού του αντίστοιχου Δήμου, καθώς και του αριθμού των χώρων ανεξέλεγκτης διάθεσης απορριμμάτων που κατά το χρόνο καταλογισμού του προστίμου δεν έχουν παύσει να λειτουργούν ή αποκατασταθεί. Η ρύθμιση αυτή βρίσκεται σε αρμονία με την αρχή της ισότητας που καθιερώνεται από το ίδιο το Σύνταγμα της χώρας μας καθώς και με την αρχή της αναλογικότητας».
9. Επειδή, κατ’ επίκληση, πλην άλλων, των προαναφερομένων διατάξεων των άρθρων 44 και 45 παρ. 5 του ν. 4042/2012 εκδόθηκε η προσβαλλόμενη οικ.34611/2014 κ.υ.α. (Β’ 2113). Στο άρθρο 1 της κ.υ.α. διαγράφεται ο σκοπός των ρυθμίσεών της, στο άρθρο 2, τιτλοφορούμενο «Καταλογισμός χρηματικών κυρώσεων», ορίζεται ότι «1. Το ύψος του καταλογιζόμενου ποσού στους υπαίτιους είναι ανάλογο με το ποσό των χρηματικών κυρώσεων που επιβλήθηκαν στην Ελληνική Δημοκρατία για την παραβίαση της ενωσιακής νομοθεσίας και αντιστοιχεί συνολικά, στο κατ’ αποκοπήν ποσό και στην ημερήσια χρηματική ποινή, υπολογιζόμενα χωριστά. 2. Στην περίπτωση που οι επιβληθείσες χρηματικές κυρώσεις οφείλονται σε συνυπαιτιότητα, η καταλογιζόμενη χρηματική κύρωση επιμερίζεται στους συνυπαίτιους, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στα επόμενα άρθρα, λαμβάνοντας υπόψη και τα κριτήρια για τον καθορισμό των χρηματικών κυρώσεων της ανακοίνωσης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την εφαρμογή του άρθρου 260 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης όπως εκάστοτε ισχύει» και στο άρθρο 3, που φέρει τίτλο «Γενικά κριτήρια επιμερισμού», προβλέπεται ότι «1. Το ποσό των χρηματικών κυρώσεων, που επιδικάσθηκε βάσει καταδικαστικής απόφασης του άρθρου 260 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), για παραβιάσεις της ενωσιακής νομοθεσίας επιμερίζεται στους συνυπαίτιους, βάσει των αρχών της αναλογικότητας, της ίσης μεταχείρισης και των κοινών αλλά διαφοροποιημένων ευθυνών. 2. Ο επιμερισμός των χρηματικών κυρώσεων στους συνυπαίτιους γίνεται βάσει τριών θεμελιωδών κριτηρίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία συνίστανται στη. σοβαρότητα της παράβασης, στη διάρκεια εκείνης, καθώς και στην αναγκαιότητα να εξασφαλιστεί το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της κύρωσης προκειμένου να αποφευχθούν οι υποτροπές. 3. Οι χρηματικές κυρώσεις ανταποκρίνονται στις περιστάσεις της εκάστοτε υπόθεσης. Για το λόγο αυτό, το αρμόδιο όργανο του άρθρου 6, κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει, διατηρεί τη δυνατότητα να αποκλίνει από τα εν λόγω γενικής ισχύος κριτήρια, παραθέτοντας σχετική εμπεριστατωμένη αιτιολόγηση, εφόσον κάτι τέτοιο κρίνεται δικαιολογημένο σε ειδικές περιπτώσεις. 4. Η διαδικασία καταλογισμού και επιμερισμού στους υπαίτιους ή συνυπαίτιους των χρηματικών κυρώσεων ξεκινά από την κοινοποίηση της Πρόσκλησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής περί της καταβολής των ποσών των χρηματικών κυρώσεων. 5. Οι χρηματικές κυρώσεις ανατρέχουν στο χρόνο έκδοσης της απόφασης του Δ.Ε.Ε. 6. Η διαδικασία καταλογισμού και επιμερισμού στους υπαίτιους ή συνυπαίτιους (εφόσον γίνει επιμερισμός) των χρηματικών κυρώσεων που αντιστοιχούν στην ημερήσια χρηματική ποινή, εφαρμόζεται σε περιοδική βάση, σε συνάρτηση με τα αναφερόμενα στην Πρόσκληση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής». Περαιτέρω, στο άρθρο 4 της αυτής κ.υ.α., τιτλοφορούμενο «Κριτήρια επιμερισμού του κατ’ αποκοπήν ποσού», ορίζεται ότι «1. Ο επιμερισμός του κατ’ αποκοπήν ποσού στους συνυπαίτιους βασίζεται μόνο στο πληθυσμιακό μέγεθος των αντίστοιχων Δήμων. 2. Ως πληθυσμός των Δήμων ορίζεται ο πραγματικός πληθυσμός της τελευταίας απογραφής» και στο άρθρο 5, με τίτλο «Κριτήρια επιμερισμού του ποσού της ημερήσιας χρηματικής ποινής», ορίζεται ότι «1. Ο επιμερισμός του ποσού της ημερήσιας χρηματικής ποινής στους συνυπαίτιους βασίζεται στο πληθυσμιακό μέγεθος των αντίστοιχων Δήμων και στο βαθμό συμμόρφωσης με το διατακτικό της καταδικαστικής απόφασης του Δ.Ε.Ε. σύμφωνα και με την ισχύουσα νομοθεσία, κατά το χρόνο καταλογισμού των αντίστοιχων ποσών στην Ελληνική Δημοκρατία, όπως ορίζεται στο άρθρο 3, παρ. 5 της παρούσας. Ειδικότερα ο επιμερισμός βασίζεται κατά 40% στο πληθυσμιακό μέγεθος των αντίστοιχων Δήμων και κατά 60% στο βαθμό συμμόρφωσης, όπως αυτός αναφέρεται στον πίνακα του παρόντος άρθρου. 2. Ο βαθμός συμμόρφωσης κατά το χρόνο καταλογισμού εξαρτάται από το βαθμό ύπαρξης δρομολογημένης βιώσιμης λύσης, όπως αποδεικνύεται κάθε φορά στη-βάση των ακόλουθων κριτηρίων: … [ως κριτήρια αναφέρονται η κατάσταση της παράβασης (καμία ενέργεια, δρομολογημένη λύση κ.λπ.), ο βαθμός συμμόρφωσης (μηδενική, επισφαλής, μερική, πλήρης) και τα στοιχεία επιβεβαίωσης του βαθμού συμμόρφωσης κατά περίπτωση (ΑΕΠΟ, διαδικασία δημοπράτησης, λειτουργική εγκατάσταση επεξεργασίας λυμάτων, άδειες κ.ά.)]. 3. Η περίπτωση πλήρους συμμόρφωσης, σύμφωνα με τον προαναφερόμενο πίνακα, δεν λαμβάνεται υπόψη στον καταλογισμό και επιμερισμό της ημερήσιας χρηματικής ποινής. 4. Το συνολικό ποσό της επιβαλλόμενης ημερήσιας χρηματικής ποινής στους υπαίτιους ή συνυπαίτιους (εφόσον γίνεται επιμερισμός) είναι ίσο με το ποσό που καταβάλλεται από την Ελληνική Δημοκρατία ως ημερήσια χρηματική ποινή λόγω παραβιάσεων της ενωσιακής νομοθεσίας για τη διαχείριση των αποβλήτων και των αστικών λυμάτων». Εξάλλου, στο άρθρο 6 της προσβαλλομένης καθορίζονται η διαδικασία καταλογισμού και επιμερισμού των χρηματικών κυρώσεων, ύστερα από εισήγηση του Γενικού Γραμματέα της οικείας Αποκεντρωμένης Διοίκησης που βεβαιώνει τον βαθμό συμμόρφωσης, τη συνυπαιτιότητα και τον πληθυσμό, στο άρθρο 7 προβλέπεται ο τρόπος επιβολής και παρακράτησης των ποσών των χρηματικών κυρώσεων και, τέλος, στο άρθρο 8 ορίζεται ότι οι χρηματικές κυρώσεις επιβάλλονται ανεξάρτητα από την τυχόν ποινική, αστική ή διοικητική ευθύνη φυσικού προσώπου, φορέα ή οργανισμού που προβλέπεται από άλλες διατάξεις.
11. Επειδή, με το άρθρο 43 παράγραφος 2 του Συντάγματος παρέχεται στον κοινό νομοθέτη η δυνατότητα να μεταβιβάζει την αρμοδιότητα προς θέσπιση κανόνων δικαίου στην εκτελεστική εξουσία. Ειδικότερα, τίθεται ο κανόνας (εδάφιο πρώτο) ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση παρέχεται προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ο οποίος ασκεί την μεταβιβαζόμενη αρμοδιότητα με την έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων. Η νομοθετική εξουσιοδότηση πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη, δηλαδή να προβαίνει σε συγκεκριμένο προσδιορισμό του αντικειμένου της, ασχέτως αν είναι ευρεία ή στενή, ασχέτως, δηλαδή, αν είναι μεγαλύτερος ή μικρότερος ο αριθμός των περιπτώσεων τις οποίες η Διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει βάσει της συγκεκριμένης νομοθετικής εξουσιοδότησης. Περαιτέρω, με τη διάταξη του δεύτερου εδαφίου της παραγράφου 2 του ως άνω άρθρου του Συντάγματος, επιτρέπεται η εξουσιοδότηση για την έκδοση κανονιστικών πράξεων από άλλα, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοικήσεως προκειμένου να ρυθμισθούν ειδικότερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό. Ως ειδικότερα θέματα νοούνται εκείνα τα οποία αποτελούν, κατά το περιεχόμενό τους και σε σχέση με την ουσιαστική ρύθμιση που περιλαμβάνεται στο νομοθετικό κείμενο, μερικότερη περίπτωση ορισμένου θέματος που αποτελεί το αντικείμενο της νομοθετικής ρυθμίσεως. Απαιτείται, επομένως, στην περίπτωση αυτή, να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι απλώς τον καθ’ ύλην προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδότησης, αλλά, επί πλέον, και την ουσιαστική ρύθμισή του, έστω και σε γενικό, ορισμένο, όμως, πλαίσιο σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα (πρβλ. ΣτΕ 1804/2017 Ολ., 3299/2014 Ολ., 1723/2014 7μ., 1722/2014 7μ. 235/2012 Ολ., 1210/2010 Ολ., 2815/2004 Ολ., 1101/2002 Ολ. κ.ά.). Οι ουσιαστικές δε αυτές ρυθμίσεις μπορεί να υπάρχουν είτε σε διατάξεις του νόμου, που περιέχει την εξουσιοδότηση, ακόμη και διαφορετικές από την ίδια την εξουσιοδότηση, είτε και σε διατάξεις άλλων νόμων σχετικών με τα θέματα που αποτελούν αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδότησης (πρβλ. ΣτΕ 1804/2017 Ολ., 1749/2016 Ολ., 520/2015 Ολ., 3013/2014 Ολ., 2186/2013 Ολ., 1210/2010 Ολ. κ.ά.). Τέλος, για το συνταγματικό κύρος της νομοθετικής εξουσιοδότησης δεν απαιτείται οπωσδήποτε να διαγράφει η ίδια ή με παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου τις περαιτέρω αρχές και κατευθύνσεις, στο πλαίσιο των οποίων οφείλει να κινηθεί η Διοίκηση κατά την κανονιστική ρύθμιση των θεμάτων αυτών (ΣτΕ 1804/2017 Ολ., 3405/2014 Ολ., 3404/2014 Ολ. κ.ά.).
14. Επειδή, ενόψει των συνταγματικών και ενωσιακών επιταγών για την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος, οι διατάξεις των άρθρων 4 (παρ. 1) και 25 του Συντάγματος ουδόλως αποκλείουν την επιβολή, πέραν των ποινικών και αστικών κυρώσεων και αποτελεσματικών διοικητικών κυρώσεων (προστίμων κ.ά.) σε φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο παραβιάζει με πράξεις ή παραλείψεις του την περιβαλλοντική εν γένει νομοθεσία. Πολλώ δε μάλλον οι ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις δεν αποκλείουν την επιβολή διοικητικών κυρώσεων στα πρόσωπα που παραβιάζουν υποχρεώσεις απορρέουσες από την ενωσιακή και εθνική νομοθεσία για τα απόβλητα, η μη τήρηση της οποίας μπορεί να προκαλέσει σοβαρή και επικίνδυνη ρύπανση του φυσικού περιβάλλοντος και μη αναστρέψιμες επιπτώσεις στο περιβάλλον και την ανθρώπινη υγεία. Περαιτέρω, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 44 του ν. 4042/2012, η απειλή και επιβολή διοικητικών κυρώσεων, ήτοι του καταλογισμού των χρηματικών ποσών, που υποχρεώνεται να καταβάλει η Ελλάδα ύστερα από σχετική καταδικαστική απόφαση του ΔΕΕ, στα υπαίτια φυσικά ή νομικά πρόσωπα, στους ΟΤΑ και τα νομικά τους πρόσωπα που δεν τηρούν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την ανωτέρω νομοθεσία, συνιστά κατάλληλο και σύμφωνο με τις αρχές της ισότητας, του κράτους δικαίου και της αναλογικότητας μέτρο για την τήρηση των σχετικών διοικητικών νόμων που θεσπίζονται κατ’ εφαρμογήν κανόνων του ενωσιακού δικαίου αλλά και των επιταγών του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος. Με τα δεδομένα αυτά, οι ρυθμίσεις της προσβαλλομένης κ.υ.α., στο άρθρο 3 της οποίας άλλωστε προβλέπεται ρητώς η τήρηση, κατά τον επιμερισμό του προστίμου, των αρχών της αναλογικότητας, της ίσης μεταχείρισης και των κοινών ή διαφοροποιημένων ευθυνών, δεν αντιβαίνουν προς τις αρχές τις αναλογικότητας, του κράτους δικαίου και της ισότητας, όπως α- βασίμως προβάλλεται από τον αιτούντα Δήμο. Οι δε ειδικότεροι ισχυρισμοί, με τους οποίους προβάλλεται ότι το κριτήριο για τον «βαθμό «συμμόρφωσης» καθώς και τα λοιπά κριτήρια που θεσπίζει η κ.υ.α. είναι μη νόμιμα, διότι δεν συντρέχει υπαιτιότητα του αιτούντος Δήμου ή των οργάνων του και ότι εν προκειμένω υφίσταται αποκλειστική υπαιτιότητα ή και συνυπαιτιότητα της Κεντρικής Διοίκησης ή άλλων φορέων για την ανυπαρξία δικτύου αποχέτευσης και μονάδας επεξεργασίας λυμάτων στον οικισμό της Αρτέμιδας, είναι απορριπτέοι προεχόντως ως αλυσιτελώς προβαλλόμενοι στο παρόν στάδιο, δεδομένου ότι με την προσβαλλόμενη κ.υ.α. δεν διαπιστώνεται υπαιτιότητα του αιτούντος Δήμου ούτε καταλογίζεται πρόστιμο σε βάρος του, αλλά καθορίζονται γενικά και αφηρημένα τα κριτήρια καταλογισμού και επιμερισμού του προστίμου στα υπαίτια πρόσωπα. Τούτοδε, ανεξαρτήτως του ότι από την επικύρωση του καθορισμού των οριογραμμών τμήματος του ρέματος Ραφήνας (στην περιοχή της Εγκατάστασης Επεξεργασίας Λυμάτων) το έτος 2014 (π.δ. από 27.8/9.9/2014, Δ’ 416) μέχρι την αποστολή του από 21.11.2016 εγγράφου του Γενικού Διευθυντή Περιβάλλοντος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προς την Ελλάδα, παρήλθαν δύο και πλέον έτη χωρίς να αρθούν οι παραβάσεις. Επομένως, ο προαναφερθείς λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη κ.υ.α. εκδόθηκε κατά παράβαση των συνταγματικών αρχών της αναλογικότητας, του κράτους δικαίου και της ισότητας και χωρίς εξουσιοδότηση, διότι μετακυλύει ολοσχερώς το πρόστιμο στους δήμους, είναι αβάσιμος και πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του.
15. Επειδή, εξάλλου, ως ειδικότερη παράβαση των αρχών του κράτους δικαίου, της αναλογικότητας και της ισότητας, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη κ.υ.α. αυθαίρετα, χωρίς αιτιολογία και χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση θεσπίζει διαφορετικά κριτήρια μεταξύ της κατ’ αποκοπήν επιβολής χρηματικής ποινής και της ημερήσιας χρηματικής ποινής για τον επιμερισμό του αναλογούντος σε κάθε υπεύθυνο ποσού, αφού ο επιμερισμός της πρώτης (κατ’ αποκοπήν) βασίζεται μόνο στο πληθυσμιακό κριτήριο ενώ στη δεύτερη (ημερήσια) ο επιμερισμός στηρίζεται τόσο στο πληθυσμιακό κριτήριο (κατ’ αναλογία 40%) όσο και στο βαθμό συμμόρφωσης (σε ποσοστό 60%). Κατά τον αιτούντα Δήμο, η εισαγωγή διαφορετικών κριτηρίων, χωρίς τούτο να αιτιολογείται ειδικά και εμπεριστατωμένα, προσκρούει στις αρχές της αναλογικότητας και της ισότητας και παραβιάζει την αρχή του κράτους δικαίου. Αντιθέτως προς τους ανωτέρω ισχυρισμούς του αιτούντος, το Δημόσιο με το από 7.11.2017 υπόμνημα υποστηρίζει ότι με το άρθρο 3 της προσβαλλομένης καθορίζονται ως θεμελιώδη κριτήρια για τον επιμερισμό του προστίμου η σοβαρότητα και διάρκεια της παράβασης και η διασφάλιση του αποτρεπτικού αποτελέσματος της κύρωσης, ότι με το άρθρο 6 παρ. 3 αυτής ορίζεται ότι λαμβάνονται υπόψη οι περιστάσεις κάθε υπόθεσης, ότι το πληθυσμιακό κριτήριο είναι νόμιμο και λυσιτελές, διότι το μέγεθος της βλάβης του περιβάλλοντος αποτελεί σε μεγάλο βαθμό συνάρτηση του πληθυσμού των συνυπαιτίων ΟΤΑ και, τέλος, ότι τα κριτήρια επιμερισμού και καταλογισμού του προστίμου που θέτει η προσβαλλομένη είναι αναγκαία και σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας και στοιχούν προς τα κριτήρια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του ΔΕΕ (C-576/11 σκ. 57 επ., C- 584/14 σκ.88,93,98 επ., C-167/14 σκ. 57, 72 επ.) κατά την ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 260 παρ. 3 [εν προκειμένω 260 παρ. 2] της ΣΛΕΕ.
18. Επειδή, προβάλλεται περαιτέρω ότι η προσβαλλόμενη κ.υ.α. προσκρούει στο κατά το άρθρο 102 παρ. 1 του Συντάγματος τεκμήριο αρμοδιότητος των δήμων για τις τοπικές υποθέσεις, διότι προβλέπει την επιβολή χρηματικών κυρώσεων σε βάρος του αιτούντος για το έργο της επεξεργασίας των αστικών λυμάτων στην περιοχή του, το οποίο δεν ανήκει στην αρμοδιότητά του, αλλά στο Κράτος και στην ΕΥΔΑΠ. Όπως, όμως, εκτέθηκε σε προηγούμενη σκέψη, στο άρθρο 75 (παρ. Ι περ. β’ υποπερ. 4) του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων προβλέπεται η αρμοδιότητα των δήμων για την κατασκευή, συντήρηση και διαχείριση συστημάτων αποχέτευσης και βιολογικού καθαρισμού, ζήτημα μάλιστα το οποίο συνιστά, κατ’ αρχήν, τοπική υπόθεση, ενώ εξάλλου με την προσβαλλομένη δεν επιβάλλονται χρηματικές κυρώσεις σε βάρος του αιτούντος Δήμου. Συνεπώς, ο ανωτέρω λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος στο σύνολό του ως αβάσιμος.
19. Επειδή, με τον πρώτο λόγο του δικογράφου προσθέτων λόγων ακυρώσεως προβάλλεται ότι η προσβαλλομένη εκδόθηκε κατά παράβαση του νόμου και ειδικότερα καθ’ υπέρβαση των ορίων της εξουσιοδότησης και στερείται νομίμου ερείσματος για τους εξής λόγους: α) η προσβαλλομένη, σε αντίθεση με τα οριζόμενα στις διατάξεις του άρθρου 44 του ν. 4042/2012 που προβλέπουν την επιβολή χρηματικών κυρώσεων, σε βάρος γενικώς «φυσικών ή νομικών προσώπων», καθιστά μοναδικά υποκείμενα των εν λόγω χρηματικών προστίμων τους δήμους, β) σε αντίθεση, επίσης, με τις εξουσιοδοτικές διατάξεις του άρθρου 45 παρ. 5 του ίδιου νόμου που προβλέπουν τον επιμερισμό των προστίμων στους δήμους με βάση τα κριτήρια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τον καθορισμό της κύρωσης και ορίζουν ότι συνεκτιμάται ο πληθυσμός τους και ο βαθμός συμμόρφωσης, αλλά και των ορισμών του άρθρου 3 παρ. 2 της προσβαλλομένης, που ορίζει ότι ο επιμερισμός γίνεται βάσει τριών θεμελιωδών κριτηρίων της Ε.Ε., τα οποία συνίστανται στην σοβαρότητα της παράβασης, στη διάρκειά της και στην αναγκαιότητα να εξασφαλιστεί το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της κύρωσης, η προσβαλλομένη στο άρθρο 4 παρ. 1 προβλέπει ως αποκλειστικό κριτήριο για τον επιμερισμό του κατ’ αποκοπήν ποσού μόνο το πληθυσμιακό κριτήριο, γ) η προσβαλλομένη καθορίζει, το πρώτον, ποσοστά για τον επιμερισμό της ημερήσιας χρηματικής ποινής, χωρίς νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα και αυθαιρέτως, δεδομένου ότι από τις εξουσιοδοτικές διατάξεις του ν. 4042/2012 δεν προκύπτει δυνατότητα πρόβλεψης των παραπάνω ποσοστών για τον επιμερισμό των ποσών, αλλά καταλείπεται στο αρμόδιο όργανο διακριτική ευχέρεια για την επιβολή τους, την οποία το όργανο αυτό ασκεί αιτιολογημένα με βάση τα ως άνω γενικά κριτήρια επιμερισμού (σοβαρότητα παράβασης, διάρκεια παράβασης, αναγκαιότητα αποτροπής και υποτροπής) συνεκτιμώντας, κατά τη ρητή αναφορά του άρθρου 45, τον πληθυσμό των ΟΤΑ και τον βαθμό συμμόρφωσής του και δ) η παρ. 3 του άρθρου 5 της προσβαλλομένης, σύμφωνα με την οποία η πλήρης συμμόρφωση δεν λαμβάνεται υπόψη στον καταλογισμό και επιμερισμό της ημερήσιας χρηματικής ποινής, κείται, ομοίως, εκτός εξουσιοδοτήσεως.
20. Επειδή, όπως εκτέθηκε, με την προσβαλλόμενη κ.υ.α. προβλέπεται ότι καταλογίζονται τα ποσά των χρηματικών κυρώσεων στα υπαίτια εν γένει φυσικά ή νομικά πρόσωπα και ορίζονται τα κριτήρια επιμερισμού τους σε περίπτωση συνυπαιτιότητας (άρθρο 2) στη συνέχεια δε καθορίζονται τα γενικά κριτήρια επιμερισμού των χρηματικών κυρώσεων (άρθρο 3). Εξάλλου, με τα άρθρα 4 και 5 της προσβαλλομένης θεσπίζονται ειδικώς τα κριτήρια επιμερισμού στους δήμους του κατ’ αποκοπήν ποσού και της ημερήσιας χρηματικής ποινής, αντίστοιχα, σε περίπτωση συνυπαιτιότητας περισσοτέρων δήμων. Συγκεκριμένα, στο άρθρο 4 ορίζεται ότι ο επιμερισμός του κατ’ αποκοπήν ποσού βασίζεται μόνο στο πληθυσμιακό μέγεθος των αντίστοιχων δήμων και ειδικότερα στον πραγματικό πληθυσμό της τελευταίας απογραφής (παρ. 1 και 2) στο δε άρθρο 5 (παρ. 1) ορίζεται ότι ο επιμερισμός της ημερήσιας χρηματικής ποινής βασίζεται στο πληθυσμιακό μέγεθος των αντίστοιχων δήμων και στο- βαθμό συμμόρφωσης με το διατακτικό της καταδικαστικής απόφασης του ΔΕΕ σε ποσοστά 40% και 60% αντίστοιχα. Τα ανωτέρω πληθυσμιακά κριτήρια που θεσπίζει ειδικώς η προσβαλλομένη σε περίπτωση συνυπαιτιότητας περισσοτέρων δήμων είναι, κατ’ αρχήν, νόμιμα, διότι συναρτώνται με τη σοβαρότητα και την έκταση της ρύπανσης που προκαλείται στο περιβάλλον από τη συνεχιζόμενη παράβαση του ενωσιακού και εθνικού δικαίου που διέπει τη διαχείριση των αποβλήτων και των λυμάτων των πόλεων, με δεδομένο, μάλιστα, ότι οι συνέπειες της ανεξέλεγκτης διάθεσης των λυμάτων των μεγάλων οικισμών δεν περιορίζονται σε συγκεκριμένη έκταση του οικισμού, αλλά έχουν σοβαρές επιπτώσεις στο έδαφος και τα υπόγεια και παράκτια ύδατα σε όλη την έκταση που εμπίπτει στα διοικητικά όρια του οικείου δήμου, αλλά και στους όμορους δήμους. Επιπροσθέτως, το ανωτέρω πληθυσμιακό κριτήριο για το ποσό της ημερήσιας χρηματικής ποινής είναι πρόσφορο και αναλογικό, διότι, όπως εκτέθηκε, αφορά τον επιμερισμό του προστίμου σε περισσότερους «συνυπαιτίους» δήμους, ο δε συνολικός πληθυσμός των δήμων αποτελεί ουσιώδες στοιχείο το οποίο τους διαφοροποιεί. Υπό τα δεδομένα αυτά, ο προαναφερθείς λόγος ακυρώσεως κατά το πρώτο του σκέλος, με το οποίο προβάλλεται ότι κατά παράβαση του άρθρου 44 του ν. 4042/2012 προβλέπεται με την προσβαλλόμενη η επιβολή των κυρώσεων αποκλειστικά εις βάρος των δήμων, είναι απορριπτέος ως ερειδόμενος σε εσφαλμένη προϋπόθεση, δεδομένου ότι στο άρθρο 2 παρ. 1 της προσβαλλομένης ορίζεται ρητώς ότι το ποσό που υποχρεώνεται να καταβάλει η Ελλάδα συνεπεία καταδικαστικής απόφασης του ΔΕΕ καταλογίζεται αδιακρίτως στα υπαίτια εν γένει πρόσωπα (φυσικά ή νομικά πρόσωπα, δήμους και νομικά πρόσωπα αυτών) και όχι μόνο στους δήμους, οι δε διατάξεις των άρθρων 4 και 5 αυτής ρυθμίζουν ειδικώς τον επιμερισμό του προστίμου επί περισσοτέρων συνυπαιτίων δήμων. Εξάλλου, κατά εκτεθέντα σε προηγούμενη σκέψη, νομίμως προβλέπεται με το άρθρο 4 παρ.1 της προσβαλλομένης ότι το κατ’ αποκοπήν ποσό επιβάλλεται μόνο με βάση το πληθυσμιακό κριτήριο, ενόψει μάλιστα του χρονικού διαστήματος που μεσολαβεί από τη δημοσίευση της απόφασης του ΔΕΕ, με την οποία διαπιστώνεται η παράβαση, έως τη δημοσίευση της απόφασης του ίδιου Δικαστηρίου, με την οποία διαπιστώνεται η μη συμμόρφωση στην προγενέστερη απόφαση του και υποχρεώνεται το κράτος μέλος να καταβάλει το κατ’ αποκοπήν ποσό και την ημερήσια χρηματική ποινή. Περαιτέρω, εφόσον τα ως άνω κριτήρια (πληθυσμιακό και βαθμός συμμόρφωσης) είναι, κατ’ αρχήν, πρόσφορα και αναλογικά, ο ειδικότερος τρόπος υπολογισμού του ποσοστού στα οποία κατανέμεται το καταβλητέο ποσό με βάση τα ως εν λόγω κριτήρια, δεν είναι αντικείμενο ακυρωτικού ελέγχου, αλλά ανήκει στην κανονιστική ευχέρεια της Διοίκησης, η οποία νομίμως και εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης προβαίνει στην κατανομή αυτή, ο περί του αντιθέτου δε λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Τέλος, και η παρ. 3 του άρθρου 5 της προσβαλλομένης, που ορίζει ότι στην περίπτωση της ημερήσιας χρηματικής ποινής, η πλήρης συμμόρφωση δεν λαμβάνεται υπόψη ως κριτήριο επιμερισμού του ποσού, ευρίσκει νόμιμο έρεισμα στις εξουσιοδοτικές διατάξεις, διότι, μετά την πάροδο του χρονικού διαστήματος για το οποίο οφείλεται η ημερήσια χρηματική ποινή (εν προκειμένω του εξαμήνου), η τυχόν επιγενόμενη συμμόρφωση δεν ασκεί επιρροή στο ύψος του οφειλομένου ή καταβληθέντος ποσού, αφού, πάντως, κατά τον χρόνο και για το διάστημα που γεννήθηκε η υποχρέωση καταβολής του ποσού αυτού, δεν είχε επιτευχθεί πλήρης συμμόρφωση προς το διατακτικό των αποφάσεων του ΔΕΕ και η ημερήσια ποινή για το διάστημα αυτό οφείλεται στο ακέραιο. Συνεπώς, οι ανωτέρω διατάξεις της προσβαλλομένης κ.υ.α. ευρίσκουν νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, οι δε λόγοι με τους οποίους προβάλλονται τα αντίθετα είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι.
21. Επειδή, με το δικόγραφο προσθέτων λόγων ακυρώσεως προβάλλεται, ακόμη, ότι η διάταξη του άρθρου 7 παρ. 1 της προσβαλλομένης κ.υ.α., στην οποία ορίζεται «Τα καταλογιζόμενα ποσά από τον επιμερισμό του κατ’ αποκοπήν ποσού παρακρατούνται ή επιβάλλονται στους υπαίτιους ή συνυπαίτιους εφάπαξ μετά την έκδοση της σχετικής πρόσκλησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, κατ’ εφαρμογή της αντίστοιχης απόφασης του Δ.Ε.Ε., όπου προσδιορίζεται το επιβαλλόμενο κατ’ αποκοπήν ποσό στην Ελληνική Δημοκρατία και μετά την έκδοση των αντίστοιχων αποφάσεων του άρθρου 6», εκδόθηκε καθ’ υπέρβαση των ορίων της εξουσιοδότησης, διότι κατά το άρθρο 44 εδ. α’ του ν. 4042/2012 αναγκαία προϋπόθεση για τον καταλογισμό των προστίμων στους δήμους είναι η προηγούμενη καταβολή τους από την Ελλάδα. Ο λόγος, όμως, αυτός ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, διότι κατά την έννοια του άρθρου 44 του ν. 4042/2012, ο επιμερισμός και ο καταλογισμός των προστίμων χωρεί από το χρονικό σημείο κατά το οποίο γεννάται η ουσιαστική υποχρέωση της Χώρας για την καταβολή των ποσών των χρηματικών κυρώσεων βάσει των σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της καταδικαστικής απόφασης του ΔΕΕ, ήτοι από την αποστολή της πρόσκλησης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, και δεν απαιτείται η προηγούμενη καταβολή των ποσών αυτών ως τυπική προϋπόθεση για τον επιμερισμό και καταλογισμό των αντίστοιχων ποσών στα υπαίτια φυσικά ή νομικά πρόσωπα.
22. Επειδή, τέλος, με το δικόγραφο προσθέτων λόγων προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη στερείται νομίμου ερείσματος, διότι οι διατάξεις των άρθρων 44 και 45 του ν. 4042/2012, επί των οποίων αυτή ερείδεται, αντίκεινται σε υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις του Συντάγματος και διεθνών συμβάσεων. Ειδικότερα, ο αιτών Δήμος ισχυρίζεται, κατ’ επίκληση των άρθρων 101 (παρ. 1 έως 3) και 102 (παρ 1, 2, και 5), 5 παρ. 1 του Συντάγματος και του άρθρου 1 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ, ότι στο κανονιστικό περιεχόμενο των διατάξεων αυτών του Συντάγματος και της ΕΣΔΑ περιλαμβάνεται και η προστασία της περιουσίας των πρωτοβάθμιων ΟΤΑ, ότι με τις διατάξεις του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας, που κυρώθηκε με τον ν. 1850/1989 και υπερισχύει κάθε αντίθετης διάταξης νόμου, κατοχυρώνεται η αρχή της τοπικής αυτονομίας ως θεσμικής εγγύησης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης και ότι οι διατάξεις του Χάρτη αυτού διαθέτουν, λόγω της επιτακτικότητάς τους αυτοδύναμη εφαρμογή, ισχύουν δηλαδή άμεσα και δεσμευτικά. Περαιτέρω, ο αιτών Δήμος ισχυρίζεται ότι από το Προοίμιο του Χάρτη καθώς και από τα άρθρα 3 παρ. 1 και 9 παρ. 1, που ορίζουν, αντιστοίχως, ότι «1. Δια της τοπικής αυτονομίας νοείται το δικαίωμα και η πραγματική ικανότητα των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης να ρυθμίζουν και να διευθύνουν, στα πλαίσια του νόμου με δική τους ευθύνη και προς όφελος του πληθυσμού τους, ένα σημαντικό μέρος των δημοσίων υποθέσεων» και «1. Οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν δικαίωμα, στα πλαίσια της εθνικής οικονομικής πολιτικής, σε επαρκείς ίδιους πόρους τους οποίους μπορούν να διαθέτουν ελεύθερα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους», κατοχυρώνεται, αφενός, η τοπική αυτονομία και η οικονομική . αυτοτέλεια των ΟΤΑ και, αφετέρου, η προστασία της περιουσίας τους και προκύπτει η απαγόρευση περιορισμών που επιβάλλονται αυθαίρετα στην περιουσία τους είτε με τη μορφή άμεσης επέμβασης σ’ αυτήν είτε με τη μορφή χρηματικών προστίμων, ιδιαίτερα όταν τα τελευταία δεν συνάπτονται με τη φύση και τη λειτουργία τους. Με βάση τα ανωτέρω προβάλλεται ότι οι προβλέψεις των άρθρων 44 και 45 του ν. 4042/2042 για την επιβολή χρηματικών κυρώσεων σε βάρος των Δήμων είναι αυθαίρετες, αφού οι πρωτοβάθμιοι ΟΤΑ δεν διαθέτουν αποφασιστική αρμοδιότητα για την εκπόνηση των σχετικών μελετών καθώς και τη χωροθέτηση και περιβαλλοντική αδειοδότηση των υπόψη εγκαταστάσεων, η δε ρύθμιση των θεμάτων αυτών ανήκει κατά κύριο λόγο στην Κεντρική Διοίκηση, τις Περιφέρειες και την ΕΥΔΑΠ και ως εκ τούτου η επιβολή των υπόψη προστίμων παρίσταται, κατά τα δεδομένα της κοινής πείρας, απρόσφορη, μη αναγκαία και δυσανάλογη για τον σκοπό τον οποίο φέρεται να επιδιώκει το εν λόγω περιοριστικό της οικονομικής αυτονομίας και της περιουσίας των δήμων μέτρο. Έτσι, ενόψει των ανωτέρω κανόνων δεν μπορεί να συναχθεί μετακύλιση του επίμαχου βάρους στους δήμους, οι οποίοι είναι αμέτοχοι, λόγω αρμοδιότητος, στη γέννηση της εν λόγω ευθύνης έναντι των ενωσιακών οργάνων. Τέλος, προβάλλεται ότι, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι οι δήμοι διαθέτουν-έστω μικρό μέρος αρμοδιοτήτων για τη δημιουργία των εγκαταστάσεων διαχείρισης αστικών λυμάτων, η μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων αυτών στους δήμους θα προσέκρουε στις διατάξεις του άρθρου 102 Συντάγματος, προεχόντως, διότι δεν έχει προβλεφθεί η μεταφορά σε αυτούς των αναγκαίων πόρων που θα καθιστούσαν δυνατή την κατασκευή και λειτουργία των ιδιαιτέρως δαπανηρών αυτών εγκαταστάσεων από τους ίδιους.
23. Επειδή, με τις διατάξεις του άρθρου 102 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η τοπική αυτοδιοίκηση πρώτου και δεύτερου βαθμού ως θεσμός και ως οργανωτικό σχήμα κατανομής των δημόσιων αρμοδιοτήτων. Περαιτέρω, με το ίδιο άρθρο 102 παρ. 2 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, όπως εξειδικεύεται περαιτέρω στο νόμο, στο πλαίσιο της οποίας τα όργανα των ΟΤΑ οφείλουν να διαχειρίζονται την περιουσία των οργανισμών, να εισπράττουν τα προβλεπόμενα στο νόμο έσοδα και να κατανέμουν τις δαπάνες κατά τρόπο ώστε να ασκούν πλήρως και λυσιτελώς τις αρμοδιότητες τους επί των τοπικών υποθέσεων, καθώς και επί των κρατικών υποθέσεων που τους έχουν ανατεθεί. Εξάλλου, η κατοχυρωμένη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των δήμων δεν αίρει, κατά τις συνταγματικές αυτές διατάξεις, αλλά και κατά τις διατάξεις της ΕΣΔΑ και του 1ου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου αυτής καθώς και του ν. 1850/ 1989, τις υποχρεώσεις και την ευθύνη των ΟΤΑ που απορρέουν από την εθνική και ενωσιακή νομοθεσία ούτε, βεβαίως, και την ευθύνη των προσώπων που μετέχουν στα όργανά τους, σε περίπτωση παράβασης των κανόνων που διέ- πουν την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, δεδομένου ότι η άσκηση των αρμοδιοτήτων στο πλαίσιο της «τοπικής αυτονομίας» κατά το ν. 1850/1989 τελεί πάντοτε υπό την επιφύλαξη των ορισμών του Συντάγματος και του νόμου (πρβλ. ΣτΕ 15/2015 σκ. 25, 1064/2010 σκ. 5). Ειδικότερα, η υποχρέωση εκπλήρωσης νόμιμων υποχρεώσεων με χρηματικό αντικείμενο, και μάλιστα υποχρεώσεων που απορρέουν από ενέργειες ή παραλείψεις των ίδιων των ΟΤΑ, δεν μπορεί να αποκρουσθεί με την επίκληση της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ ή της ανάγκης ύπαρξης διαθέσιμων ποσών για την εκπλήρωση άλλων υποχρεώσεων τους, διότι κάθε ΟΤΑ οφείλει, και μάλιστα αποφεύγοντας ενέργειες ή παραλείψεις που, βάσει του νόμου, τον βαρύνουν οικονομικά, να διευθετεί όλες του τις υποχρεώσεις στα πλαίσια των διαθέσιμων πόρων του και όχι να επιλέγει μεταξύ νομίμων υποχρεώσεων που επιθυμεί ή δεν επιθυμεί να εκπληρώσει. Άλλωστε, οι ανωτέρω διατάξεις ούτε προβλέπουν ούτε έχουν ως συνέπεια, όπως εσφαλμένως υπολαμβάνει ο αιτών, τη μη εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 44 του ν. 4042/2012 και των ρυθμίσεων της προσβαλλομένης ή και άλλων κανόνων που θεσπίζουν ευθύνη των ΟΤΑ ή των οργάνων τους σε περίπτωση υπαίτιας παράβασης κανόνων του ενωσιακού δικαίου και μη συμμόρφωσης τους προς τις αποφάσεις του ΔΕΕ. Εξάλλου, και ανεξαρτήτως του ότι η υποχρέωση της Χώρας, κατ’ ακολουθίαν και η υποχρέωση των αρμόδιων φορέων για τη συμμόρφωσή τους προς τις προαναφερθείσες αποφάσεις του ΔΕΕ, αφορά συγκεκριμένους οικισμούς, στους οποίους συγκαταλέγεται και ο οικισμός της Αρτέμιδας του αιτούντος Δήμου, ο προβαλλόμενος ισχυρισμός, κατά τον οποίο ο αιτών Δήμος δεν έχει αρμοδιότητα για το έργο της επεξεργασίας αστικών λυμάτων, και μάλιστα χωρίς την επιτασσόμενη από το Σύνταγμα μεταφορά των αναγκαίων οικονομικών πόρων, και ως εκ τούτου δεν συντρέχει υπαιτιότητά του και ευθύνη για την επιβολή των προβλεπομένων στην προσβαλλομένη προστίμων, είναι απορριπτέος ως απαράδεκτος και ως προώρως προβαλλόμενος, δεδομένου ότι δεν πλήττει τη νομιμότητα συγκεκριμένης διάταξης της προσβαλλομένης κ.υ.α., με τις διατάξεις της οποίας, όπως προεκτέθηκε, θεσπίζονται γενικοί και αφηρημένοι κανόνες και δεν καταλογίζεται συγκεκριμένο χρηματικό ποσό σε βάρος του αιτούντος Δήμου ούτε αξιολογείται in concrete ο βαθμός συμμόρφωσής του προς τις απορρέουσες από την εθνική και ενωσιακή νομοθεσία υποχρεώσεις του για τη διαχείριση των αστικών λυμάτων των οικισμών που περιλαμβάνονται στα διοικητικά του όρια. Κατά συνέπεια, οι αναφερόμενοι στην προηγούμενη σκέψη λόγοι ακυρώσεως και οι συναφείς με αυτούς ισχυρισμοί είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι, δεδομένου ότι νομίμως, σύμφωνα με τις προεκτεθείσες διατάξεις του ν. 4044/ 2012 και της προσβαλλομένης, προβλέπεται η επιβολή προστίμου, αφηρημένα και με βάση την υπαιτιότητα ή συνυπαιτιότητα των αρμόδιων φορέων, σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα, μεταξύ δε αυτών και στους δήμους ή σε νομικά τους πρόσωπα.
Δικαστήριο: ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος: ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης: 1043
Ετος: 2016
________________________________________
Περίληψη
Παρακολούθηση μαθημάτων από φοιτητές σε ξένα πανεπιστήμια -Ρύθμιση με ΥΑ κατόπιν γνώμης του ΑΕΙ – Συνταγματικότητα ρύθμισης -. Η αρχή της πλήρους αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ δεν περιλαμβάνει και την αρμοδιότητά τους να θεσπίζουν τους σχετικούς με την οργάνωση και τη λειτουργία τους κανόνες. H θεσμοθέτηση προγράμματος παρακολούθησης μαθημάτων ή διεξαγωγής ασκήσεων φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου σε ξένα πανεπιστήμια ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία που σχετίζεται και με οικονομικά θέματα, συνιστά ζήτημα που αφορά στην οργάνωση και λειτουργία του εν λόγω Τμήματος, ζήτημα, δηλαδή, του οποίου η ρύθμιση ανήκει στην αρμοδιότητα του νομοθέτη και, κατ’ εξουσιοδότηση αυτού, στην αρμοδιότητα της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης. Ως εκ τούτου η πρόβλεψη στο άρθρο 93 παρ. 6 ν. 1566/85 σχετικά με τη ρύθμιση του εν λόγω ζητήματος με υπουργική απόφαση κατόπιν γνώμης του οριζομένου οργάνου του Πανεπιστημίου δεν αντίκειται στις διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος.
________________________________________
Κείμενο Απόφασης
Αριθμός 1043/2016
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Γ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 3 Δεκεμβρίου 2015, με την εξής σύνθεση: Δ. Σκαλτσούνης, Σύμβουλος της Επικρατείας, Προεδρεύων, σε αναπλήρωση της Προέδρου του Τμήματος και της αναπληρώτριας Προέδρου, που είχαν κώλυμα, Δ. Μακρής, Α.- Μ. Παπαδημητρίου, Γ. Ζιάμος, Σπ. Καρύδα, Πάρεδροι. Γραμματέας η Δ. Τετράδη, Γραμματέας του Γ΄ Τμήματος.
Για να δικάσει την από 4 Απριλίου 2015 αίτηση:
των: 1. σωματείου με την επωνυμία «Πανελλήνια Ένωση Επαγγελματιών Μεταφραστών Πτυχιούχων Ιονίου Πανεπιστημίου», που εδρεύει στην Κέρκυρα (Μαντζάρου 6), 2. … και 14. … οι οποίοι παρέστησαν με τον δικηγόρο Γεώργιο Τράντα (Α.Μ. 1963, Δ.Σ. Πειραιώς), που τον διόρισαν με πληρεξούσια,
κατά των: 1. Υπουργού Πολιτισμού, Παιδείας και Θρησκευμάτων και ήδη Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων, ο οποίος παρέστη με την Φωτεινή Δεδούση, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, και 2. Ιονίου Πανεπιστημίου, το οποίο παρέστη με τον δικηγόρο Κωνσταντίνο Αϊβαλιώτη (Α.Μ. 21952), που τον διόρισε με απόφαση της Πρυτάνεώς του.
Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθούν: 1. η υπ’ αριθ. 42161.Β2/13.3.2015 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, Παιδείας και Θρησκευμάτων, 2. το υπ’ αριθ. 7/17.2.2015 πρακτικό του Συμβουλίου του Ιονίου Πανεπιστημίου και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Δ. Μακρή.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο των αιτούντων, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, τον πληρεξούσιο του καθ’ ού Πανεπιστημίου και την αντιπρόσωπο του Υπουργού, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο
1. Επειδή για την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (1391094, 4080652/2015 ειδικά γραμμάτια παραβόλου).
2. Επειδή με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση α. της 42161/Β2/13.3.2015 αποφάσεως του Υπουργού Πολιτισμού, Παιδείας και Θρησκευμάτων, με την οποία εγκρίθηκε ο προϋπολογισμός του οικονομικού έτους 2015 του Ιονίου Πανεπιστημίου, κατόπιν της εγκρίσεώς του με την από 17.2.2015 απόφαση (7η συνεδρίαση ακαδημαϊκού έτους 2014-2015) του Συμβουλίου του εν λόγω Πανεπιστημίου, κατά το μέρος που σε αυτόν προβλέπεται μηδενική πίστωση στον ΚΑΕ 4121στ «Δαπάνες εκπαίδευσης φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας στο εξωτερικό» και β. της προαναφερθείσας από 17.2.2015 αποφάσεως (7η συνεδρίαση ακαδημαϊκού έτους 20142015) του Συμβουλίου του Ιονίου Πανεπιστημίου.
3. Επειδή με έννομο συμφέρον ασκεί την αίτηση η πρώτη αιτούσα «Πανελλήνια Ένωση Επαγγελματιών Μεταφραστών Πτυχιούχων Ιονίου Πανεπιστημίου», η οποία έχει ως τακτικά μέλη της πτυχιούχους μεταφραστές του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας με ειδίκευση την Μετάφραση του Ιονίου Πανεπιστημίου και ως πάρεδρα μέλη φοιτητές του εν λόγω Τμήματος (άρθρα 1 και 5 του καταστατικού της) και ως σκοπούς, μεταξύ άλλων, την μελέτη, προστασία, προάσπιση και προώθηση των οικονομικών και επαγγελματικών συμφερόντων των μελών της, την διαρκή εκπαίδευση και μετεκπαίδευση των μελών της στην Ελλάδα και στο εξωτερικό (άρθρο 3 του καταστατικού της). Επίσης, με έννομο συμφέρον ασκούν την αίτηση οι υπόλοιποι αιτούντες, ως φοιτητές του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του εν λόγω Πανεπιστημίου.
4. Επειδή το Σύνταγμα στο άρθρο 16 ορίζει ότι: «1. Η τέχνη και η επιστήμη, η έρευνα και η διδασκαλία είναι ελεύθερες· η ανάπτυξη και η προαγωγή τους αποτελεί υποχρέωση του Κράτους. Η ακαδημαϊκή ελευθερία και η ελευθερία της διδασκαλίας δεν απαλλάσσουν από το καθήκον της υπακοής στο Σύνταγμα. 2. … 3. … 4. … 5. Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με πλήρη αυτοδιοίκηση. Τα ιδρύματα αυτά τελούν υπό την εποπτεία του Κράτους, έχουν δικαίωμα να ενισχύονται οικονομικά από αυτό και λειτουργούν σύμφωνα με τους νόμους που αφορούν τους οργανισμούς τους. … ». Κατά την έννοια των αναφερθεισών συνταγματικών διατάξεων, η ανώτατη εκπαίδευση, σκοπός της οποίας είναι η προαγωγή και μετάδοση της επιστημονικής γνώσεως με την έρευνα και την διδασκαλία, παρέχεται από αυτοτελή ιδρύματα, που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, σύμφωνα αφενός με την αρχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας και αφετέρου την αρχή της πλήρους αυτοδιοικήσεως των ιδρυμάτων αυτών. Ειδικότερα, η αρχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας, η οποία εγγυάται την αδέσμευτη επιστημονική έρευνα και διδασκαλία, αποτελεί ατομικό δικαίωμα του πανεπιστημιακού ερευνητή ή διδασκάλου, το οποίο ασκείται ως οργανωμένη δραστηριότητα, αναπτυσσόμενη σύμφωνα με τους κανόνες που θεσπίζει και με οικονομικά μέσα που παρέχει το Κράτος, στο πλαίσιο της οργανώσεως και λειτουργίας των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων. Η αρχή της πλήρους αυτοδιοικήσεως των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων συνίσταται στην εξουσία των ιδρυμάτων αυτών να αποφασίζουν για τις υποθέσεις τους με δικά τους όργανα, της κρατικής εποπτείας περιοριζόμενης μόνο στην άσκηση ελέγχου νομιμότητας επί των πράξεων των οργάνων τους. Η αναφερθείσα εξουσία των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων περιορίζεται στην εφαρμογή των κανόνων δικαίου που διέπουν την οργάνωση και τη λειτουργία τους, δεν περιλαμβάνει όμως και το δικαίωμα θεσπίσεως των σχετικών κανόνων ή συμπράξεως στην παραγωγή τους και μάλιστα κατά τρόπο δεσμευτικό για τα όργανα που θεσπίζουν κανόνες δικαίου, πράγμα που προϋποθέτει άλλωστε δηλαδή όχι απλώς αυτοδιοίκηση αλλά αυτονομία των εν λόγω ιδρυμάτων, η οποία δεν τους έχει παραχωρηθεί από το Σύνταγμα. Η παροχή στα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα της εξουσίας να εκδίδουν κανονιστικές πράξεις είναι δυνατή μόνον ύστερα από χορήγηση ειδικής και ορισμένης νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως προς ρύθμιση ειδικότερων θεμάτων ή θεμάτων τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα, κατά τους όρους του άρθρου 43 παράγραφος 2 του Συντάγματος. Με το συνταγματικό αυτό πλαίσιο, η θέσπιση των κανόνων που διέπουν την οργάνωση και την λειτουργία των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ανήκει στην αρμοδιότητα της νομοθετικής λειτουργίας και ασκείται από τα όργανα και με την διαδικασία που προβλέπει το Σύνταγμα. Κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς του αυτής, ο νoμοθέτης διαθέτει ευρύτατα περιθώρια εξουσίας και δεν δεσμεύεται από τις σχετικές απόψεις των ενδιαφερόμενων φορέων ούτε υποχρεούται να ακολουθήσει ορισμένο οργανωτικό και λειτουργικό πρότυπο, πρέπει όμως να οργανώνει τα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ενόψει των εκάστοτε κρατουσών επιστημονικών, οικονομικών και κοινωνικών συνθηκών, διασφαλίζοντας παράλληλα την πλήρη αυτοδιοίκηση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και την ακώλυτη άσκηση της ακαδημαϊκής ελευθερίας και επιλέγοντας ρυθμίσεις πρόσφορες για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει κάθε φορά (βλ. ΣτΕ 1488/2015, 1011, 1013/2013 Ολομέλεια, 41/2013 Ολομέλεια κ.ά.).
5. Επειδή ο ν. 4009/2011 (Α΄ 195) ορίζει στο άρθρο 8 ότι: «1. Τα Όργανα του ιδρύματος είναι: α) το Συμβούλιο, β) ο πρύτανης και γ) η Σύγκλητος.
10. Το Συμβούλιο του ιδρύματος έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες και όσες άλλες προβλέπονται από τις διατάξεις του παρόντος νόμου, του Οργανισμού και του Εσωτερικού Κανονισμού:
ζ) την έγκριση του ετήσιου τακτικού οικονομικού προϋπολογισμού και των τροποποιήσεών του, του τελικού οικονομικού απολογισμού του ιδρύματος, καθώς και του προγράμματος δημοσίων επενδύσεων που αφορά το ίδρυμα
18. Ο πρύτανης έχει τις ακόλουθες αρμοδιότητες και όσες άλλες προβλέπονται από τις διατάξεις του νόμου αυτού, του Οργανισμού και του Εσωτερικού Κανονισμού:
στ) Καταρτίζει και αναμορφώνει τον ετήσιο τακτικό οικονομικό προϋπολογισμό και τελικό οικονομικό απολογισμό του ιδρύματος, καθώς και τους αντίστοιχους των προγραμμάτων δημοσίων επενδύσεων, τους οποίους υποβάλλει προς έγκριση στο Συμβούλιο
ιστ) Κατανέμει τις πιστώσεις στις εκπαιδευτικές ερευνητικές και λοιπές δραστηριότητες του ιδρύματος στο πλαίσιο της αντίστοιχης συμφωνίας προγραμματικού σχεδιασμού
20. Στη Σύγκλητο ανήκουν οι ακόλουθες αρμοδιότητες καθώς και όσες άλλες προβλέπονται από τις διατάξεις του νόμου αυτού, του Οργανισμού και του Εσωτερικού Κανονισμού: α) Η χάραξη της εκπαιδευτικής και ερευνητικής πολιτικής του ιδρύματος
στ) Η έγκριση των κανονισμών σπουδών πρώτου, δεύτερου και τρίτου κύκλου
η) Η έγκριση του περιεχομένου όλων των προγραμμάτων σπουδών του ιδρύματος
ιδ) Η διατύπωση γνώμης προς τον πρύτανη για την οργάνωση ή την κατάργηση προγραμμάτων σπουδών
ιε) Η διατύπωση γνώμης προς τον πρύτανη για τον προγραμματικό σχεδιασμό. ιστ) Η διατύπωση γνώμης προς τον πρύτανη για την κατανομή του συνόλου των πιστώσεων στις εκπαιδευτικές, ερευνητικές και λοιπές δραστηριότητες του ιδρύματος κατά την αντίστοιχη συμφωνία προγραμματικού σχεδιασμού. ιζ) [όπως προστέθηκε με το άρθρο 2 παράγραφος 9 εδάφιο β΄ του ν. 4076/2012 (Α΄ 159/10.8.2012)] Ασκεί όσες αρμοδιότητες δεν ανατίθενται από το νόμο ειδικώς σε άλλα όργανα του ιδρύματος», στο άρθρο 56 ότι: «1. Τα Α.Ε.Ι. επιχορηγούνται από το κράτος για την εκπλήρωση της αποστολής τους στο πλαίσιο των συμφωνιών προγραμματικού σχεδιασμού που προβλέπονται στο άρθρο 62 και των κανόνων κατανομής της δημόσιας χρηματοδότησης που προβλέπονται στο άρθρο 63. 2. α) Πόροι των Α.Ε.Ι. είναι: αα) η κρατική επιχορήγηση σύμφωνα με την προηγούμενη παράγραφο,
», στο άρθρο 57 ότι: «1. Τα Α.Ε.Ι. έχουν την ευθύνη της διαχείρισης των πόρων τους που προβλέπονται στο άρθρο 56. Στο πλαίσιο της κατοχυρωμένης από το άρθρο 16 του Συντάγματος πλήρους αυτοδιοίκησης τους, τα Α.Ε.Ι. απολαμβάνουν ευρύτατη διακριτική ευχέρεια επιλογής και διαμόρφωσης των κατά την κρίση τους πρόσφορων μέσων για την πραγμάτωση της Αποστολής τους και την εξυπηρέτηση των σκοπών τους. Η θεώρηση των χρηματικών ενταλμάτων από τον αρμόδιο πάρεδρο ή επίτροπο του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την εκκαθάριση των δαπανών των Α.Ε.Ι. περιορίζεται σε έλεγχο νομιμότητας των δαπανών και δεν περιλαμβάνει σε καμία περίπτωση και έλεγχο σκοπιμότητας τους. 2.
3. Με απόφαση του πρύτανη, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη της Συγκλήτου και εγκρίνεται από το Συμβούλιο του ιδρύματος, μπορούν, μέσα στο ίδιο οικονομικό έτος, να μεταφέρονται πόροι από οποιονδήποτε κωδικό του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργικών εξόδων του ιδρύματος ή του ετήσιου προϋπολογισμού δημοσίων επενδύσεων του ιδρύματος σε άλλο κωδικό του ίδιου προϋπολογισμού.. », στο άρθρο 61 ότι: «1. Το Πρόγραμμα εθνικής στρατηγικής για την ανώτατη εκπαίδευση
», στο άρθρο 62 ότι: «1. α) Κάθε Α.Ε.Ι. συντάσσει τετραετές ακαδημαϊκό – αναπτυξιακό πρόγραμμα. Το πρόγραμμα αυτό καθορίζει … β) Οι κατευθύνσεις του προγράμματος επί των οποίων βασίζονται οι συμφωνίες προγραμματικού σχεδιασμού καθορίζονται από το Συμβούλιο του ιδρύματος, ύστερα από γνώμη των κοσμητειών των σχολών και της Συγκλήτου. Στη συνέχεια, τα σχέδια των συμφωνιών προγραμματικού σχεδιασμού καταρτίζονται από τον πρύτανη και εγκρίνονται από το Συμβούλιο του ιδρύματος, σύμφωνα με τα ειδικότερα οριζόμενα στον Οργανισμό του. 2. Οι Συμφωνίες προγραμματικού σχεδιασμού κάθε ιδρύματος καταρτίζονται στο πλαίσιο του στρατηγικού του σχεδιασμού και της εθνικής στρατηγικής για την ανώτατη εκπαίδευση και αναφέρονται, ιδίως, στα ακόλουθα θέματα: … 3. Ως προς το οικονομικό σκέλος, οι Συμφωνίες προγραμματικού σχεδιασμού κάθε ιδρύματος εξειδικεύονται: α) στις λειτουργικές δαπάνες, β) στις επενδύσεις και γ) σε όλο το προσωπικό κάθε κατηγορίας. Οι παραπάνω συμφωνίες εκτελούνται σε ετήσια βάση. 4. Η εισήγηση του ιδρύματος για την προγραμματική συμφωνία υποβάλλεται από τον πρύτανη στην ΑΔΙΠ
5. Ο ετήσιος απολογισμός της εκτέλεσης των συμφωνιών προγραμματικού σχεδιασμού καταρτίζεται και εγκρίνεται
», στο άρθρο 63 ότι: «1. α) Η χρηματοδότηση των Α.Ε.Ι. από τον Κρατικό Προϋπολογισμό, στο πλαίσιο του προγράμματος εθνικής στρατηγικής για την ανώτατη εκπαίδευση και των συμφωνιών προγραμματικού σχεδιασμού πολιτείας και ιδρυμάτων, κατανέμεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων και δεικτών. β) Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων, που εκδίδεται ύστερα από εισήγηση της ΑΔΙΠ και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, καθορίζονται τα ανωτέρω κριτήρια και δείκτες και, ιδίως, ο τομέας της ανώτατης εκπαίδευσης που ανήκει το ίδρυμα, το κόστος σπουδών ανά φοιτητή, η διάρκεια των προγραμμάτων σπουδών, ο αριθμός των φοιτητών που εγγράφονται ετησίως στο ίδρυμα, το γνωστικό αντικείμενο των σπουδών, το μέγεθος, η γεωγραφική διασπορά του ιδρύματος και το υπόλοιπο προηγούμενων χρήσεων του. Με την ίδια απόφαση καθορίζονται τα ειδικά κριτήρια και δείκτες για την κατανομή πιστώσεων για την πρόσληψη προσωπικού στα Α.Ε.Ι., όπως, ιδίως, οι αναλογίες διδακτικού, διοικητικού και λοιπού προσωπικού και φοιτητών. 2. α) Πρόσθετη χρηματοδότηση, πέραν αυτής της προηγούμενης παραγράφου, κατανέμεται στα ιδρύματα με βάση τους δείκτες ποιότητας και επιτευγμάτων κάθε ιδρύματος. Οι δείκτες ποιότητας και επιτευγμάτων είναι, ιδίως, οι ακόλουθοι:
β) Με απόφαση του Υπουργού Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, μπορεί να καθορίζεται το ποσό της πρόσθετης χρηματοδότησης των Α.Ε.Ι., να ορίζεται το χρονοδιάγραμμα και οι προϋποθέσεις κατανομής της, να ομαδοποιούνται οι ως άνω δείκτες και να εξειδικεύεται η βαρύτητα τους. γ) Κάθε ίδρυμα στο πλαίσιο των συμφωνιών προγραμματικού σχεδιασμού επιλέγει την ομάδα ή τις ομάδες των δεικτών με βάση την οποία επιθυμεί να αξιολογηθεί ως προς τα αποτελέσματα της λειτουργίας του και τα επιτεύγματα του…» και στο άρθρο 81 ότι: «Με την επιφύλαξη των μεταβατικών διατάξεων των άρθρων 76 έως και 80, καταργείται κάθε γενική ή ειδική διάταξη που βρίσκεται σε αντίθεση προς τις διατάξεις του παρόντος νόμου και, ιδίως:
3.
το στοιχείο β΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 11
του ν. 1268/1982 9. τα άρθρα 1 έως και 5
του ν. 2083/1992 (Α΄ 159)».
6. Επειδή το π.δ. 496/1974 «Περί Λογιστικού των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου» (Α΄ 204) ορίζει στο άρθρο 3 ότι: «1. Προϋπολογισμός είναι η διοικητική πράξις, διʼ ης προσδιορίζονται τα έσοδα και καθορίζονται τα όρια των εξόδων-πιστώσεων του Ν.Π.Δ.Δ. διʼ έκαστον οικονομικόν έτος. Εις τον προϋπoλογισμόν περιλαμβάνονται τα προβλεπόμενα έσοδα και έξοδα εν οις και τα αφορώντα εις την κίνησιν των κεφαλαίων, εμφανιζομένων υπό ιδίους Κωδικούς αριθμούς. Υπό ίδιον τμήμα εσόδων και εξόδων του προϋπολογισμού εγγράφονται τα εκ του Προϋπολογισμού Δημοσίων Επενδύσεων προερχόμενα ποσά. 2. Τα έσοδα και έξοδα του Προϋπολογισμού των ν.π.δ.δ. ταξινομούνται κατʼ είδος, ομάδας και κατηγορίας, αναλόγως της αιτίας και της φύσεως αυτών
3. Ο Υπουργός των Οικονομικών χαράσσει τας κατευθύνσεις καταρτίσεως και εκτελέσεως των προϋπολογισμών. 4…». Περαιτέρω ο ν. 4270/2014 (Α΄ 143) ορίζει στο άρθρο 14 ότι: «1.
β. Γενική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει τρία υποσύνολα, εφεξής αποκαλούμενα υποτομείς: της Κεντρικής Κυβέρνησης, των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) και των Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τους κανόνες και τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ). Οι φορείς εκτός Κεντρικής Διοίκησης, που περιλαμβάνονται στους υποτομείς της Γενικής Κυβέρνησης (εφεξής «λοιποί φορείς της Γενικής Κυβέρνησης»), προσδιορίζονται, ανά υποτομέα, από το Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης, που τηρείται με ευθύνη της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής και αποτελούν ξεχωριστά νομικά πρόσωπα που εποπτεύονται από φορείς της Κεντρικής Διοίκησης ή από ΟΤΑ. γ. [όπως ίσχυε πριν από την αντικατάστασή του από το άρθρο 10 παράγραφος 3 του ν. 4337/2015, Α΄ 129/ 17.10.2015] Υποτομέας της Κεντρικής Κυβέρνησης: περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ), καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που περιλαμβάνονται στη Γενική Κυβέρνηση και δεν ανήκουν στους υποτομείς των ΟΤΑ και των ΟΚΑ
», στο άρθρο 49 ότι: «Ο Κρατικός Προϋπολογισμός και οι προϋπολογισμοί των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης διέπονται από τις ακόλουθες αρχές: 1. Αρχή της ετήσιας διάρκειας
2. Αρχές της ενότητας και της καθολικότητας
», στο άρθρο 62 ότι: «Κατά την κατάρτιση των προϋπολογισμών Ν.Π.Δ.Δ., εφαρμόζεται η αρχή της ειδίκευσης του προϋπολογισμού και της ειδικότητας των πιστώσεων της παραγράφου 2 του άρθρου 51, καθώς και οι γενικές αρχές που αναφέρονται στο άρθρο 49», και στο άρθρο 63 ότι: «1. Οι αναλυτικοί προϋπολογισμοί των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης υιοθετούνται από το αρμόδιο όργανο διοίκησης του φορέα και εγκρίνονται από τον εποπτεύοντα Υπουργό έως την 31η Δεκεμβρίου του προηγούμενου από το έτος προϋπολογισμού, μετά από εισήγηση του οικείου Γενικού Διευθυντή Οικονομικών Υπηρεσιών, η οποία είναι συνεπής με το σχέδιο του συνοπτικού προϋπολογισμού που έχει ήδη υποβληθεί, κατά την ολοκλήρωση των διαδικασιών του άρθρου 54 … 2. Το αρμόδιο όργανο διοίκησης των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης δεν υιοθετεί και το εποπτεύον Υπουργείο δεν εγκρίνει τους προϋπολογισμούς των λοιπών φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, παρά μόνον αν είναι συνεπείς με τα σχέδια των συνοπτικών προϋπολογισμών που διαμορφώθηκαν σύμφωνα με το άρθρο 54 και συμμορφώνονται με τους δεσμευτικούς στόχους, τα επιδιωκόμενα αποτελέσματα και τα ανώτατα όρια δαπανών που ορίζονται από το εκάστοτε ισχύον Μ.Π.Δ.Σ. και με τις εγκυκλίους που εκδίδονται σύμφωνα με τις παραγράφους 2 και 3 του άρθρου 54. Σε περίπτωση που ο Υπουργός Οικονομικών διαπιστώσει την υιοθέτηση ή έγκριση προϋπολογισμού που δεν πληροί τις προϋποθέσεις του ανωτέρω εδαφίου, με απόφασή του εκδίδει εντολή μη εκτέλεσης του προϋπολογισμού. 3. » και στο άρθρο 78 (Ανακατανομές πιστώσεων έργων Προϋπολογισμού Δημοσίων Επενδύσεων) ότι: . «..».
7. Επειδή το π.δ. 83/1984 (Α΄ 31) προβλέπει στο άρθρο 1 ότι: «1. Ιδρύονται
Ιόνιο Πανεπιστήμιο… 2.
το Ιόνιο Πανεπιστήμιο
είναι ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα (Α.Ε.Ι.) λειτουργούν ως νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου πλήρως αυτοδιοικούμενα υπό την εποπτεία του κράτους, η οποία ασκείται από τον Υπουργό Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και διέπονται από τις διατάξεις του ν. 1268/1982 και συμπληρωματικά από τις λοιπές διατάξεις που ισχύουν για τα Α.Ε.Ι.», στο άρθρο 2 ότι: «Πόροι
του Ιονίου Πανεπιστημίου
είναι: α) Η ετήσια κρατική επιχορήγηση που εγγράφεται στον προϋπολογισμό του Υπουργείου Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και στον ειδικό φορέα του ιδρύματος
», στο άρθρο 4 ότι: «1.
2. Στο Ιόνιο Πανεπιστήμιο ιδρύονται τα εξής τμήματα: α) τμήμα ξένων γλωσσών, μετάφρασης και διερμηνείας», στο άρθρο 5 ότι: «1. α) [όπως το εδάφιο αυτό αντικαταστάθηκε από το άρθρο μόνο παράγραφος 1 του π.δ. 107/1988, Α΄ 46] Μέχρι να αναδειχθούν τα οικεία πανεπιστημιακά όργανα διοίκησης, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 8, 9 10 και 11 του Ν. 1268/1982, η διοίκηση και η διαχείριση
του Ιονίου Πανεπιστημίου
ασκείται
από Διοικούσα Επιτροπή (Δ.Ε.),
9. Καθεμιά από τις διοικούσες επιτροπές ασκεί όλες τις αρμοδιότητες των πανεπιστημιακών οργάνων διοίκησης όπως προβλέπονται στις διατάξεις του Ν. 1268/82, εκτός της εκλογής μελών Δ.Ε.Π. 10. Ο πρόεδρος της κάθε Δ.Ε. έχει τις αρμοδιότητες του πρύτανη, του κοσμήτορα της σχολής και του προέδρου του τμήματος», στο άρθρο 8 ότι: «1. [όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 6 του π.δ. 302/1985, Α΄ 113] Αμέσως μετά το διορισμό των έντεκα (11) πρώτων μελών του ΔΕΠ κάθε τμήματος, και πάντως, μετά την εισαγωγή των πρώτων φοιτητών στο τμήμα, κινείται από τον πρόεδρο της διοικούσας επιτροπής η διαδικασία σύγκλησης της αντίστοιχης γενικής συνέλευσης και εκλογής προέδρου τμήματος, σύμφωνα με το Ν. 1268/82
», στο άρθρο 9 [όπως αντικαταστάθηκε από το άρθρο 7 του π.δ. 302/1985] ότι: «1. α) Μετά την ολοκλήρωση των διαδικασιών της αυτοδύναμης λειτουργίας όλων των Τμημάτων που ιδρύονται με το άρθρο 4 του παρόντος και εφόσον δεν έχουν ιδρυθεί νέα Τμήματα, ο πρόεδρος της αντίστοιχης διοικούσας επιτροπής κινεί χωρίς καθυστέρηση τη διαδικασία συγκρότησης της συγκλήτου και εκλογής πρύτανη και αντιπρυτάνεων σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 1268/1982
2. Αμέσως μετά τη συγκρότηση της συγκλήτου και την ανάληψη καθηκόντων από τον πρύτανη και τους αντιπρυτάνεις, παύει να λειτουργεί η αντίστοιχη διοικούσα επιτροπή
». Περαιτέρω στο άρθρο 1 του π.δ. 437/1991 (Α΄ 159), που εκδόθηκε κατʼ επίκληση του άρθρου 6 παράγραφος 2 του ν. 1268/1982, όπως η παράγραφος αυτή συμπληρώθηκε από το άρθρο 48 παράγραφος 1 περ. ε του ν. 1404/1983, προβλέφθηκε ότι: «1. Από το ακαδημαϊκό έτος 1991/1992 το ενιαίο πτυχίο του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου διαχωρίζεται στις ειδικεύσεις: (α) Μετάφρασης και (β) Διερμηνείας. 2. Τα μαθήματα κάθε ειδίκευσης και το εξάμηνο έναρξης ορίζονται στο πρόγραμμα σπουδών του τμήματος
». Εξ άλλου το π.δ. 79/2013, που εκδόθηκε κατʼ επίκληση του άρθρου 7 παράγραφος 6 του ν. 4009/2011, όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε από το άρθρο 1 παράγραφος 4 του ν. 4076/2012 (Α΄ 159) και στην συνέχεια τροποποιήθηκε από το άρθρο 6 παράγραφος 2 του ν. 4132/2013 (Α΄ 59), ορίζει ότι: «1. Στο Ιόνιο Πανεπιστήμιο ιδρύονται Σχολές: (α) Ιστορίας και ΜετάφρασηςΔιερμηνείας, η οποία αποτελείται από το Τμήμα Ιστορίας και το Τμήμα Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας
Η έναρξη της ακαδημαϊκής λειτουργίας των ιδρυόμενων με το παρόν διάταγμα Σχολών αρχίζει από το ακαδημαϊκό έτος 2013-2014». Εξ άλλου στο άρθρο 93 παράγραφος 6 του ν. 1566/1985 (Α΄ 167) ορίζεται ότι: «Με απόφαση των Υπουργών Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και Οικονομικών, μετά γνώμη της Διοικούσας Επιτροπής του Ιόνιου Πανεπιστημίου, ορίζονται τα σχετικά με τη δυνατότητα παρακολούθησης μαθημάτων ή διεξαγωγής ασκήσεων των φοιτητών του τμήματος ξένων γλωσσών, μετάφρασης και διερμηνείας με τη συνοδεία διδακτικού, ερευνητικού και εκπαιδευτικού προσωπικού σε ξένα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα (Α.Ε.Ι.) ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία, καθώς και κάθε λεπτομέρεια που έχει σχέση με τα οικονομικά θέματα που προκύπτουν από την εφαρμογή αυτής της παραγράφου». Η Β1/61/25.1.1988 απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων (Β΄ 16), η οποία εκδόθηκε με βάση την αναφερθείσα νομοθετική εξουσιοδότηση του ν. 1566/1985, κατόπιν της από 6.10.1986 γνώμης της Διοικούσας Επιτροπής του Ιονίου Πανεπιστημίου, προέβλεψε ότι: «1. [όπως το δεύτερο εδάφιο αυτής αντικαταστάθηκε από την Β1/144/3.4.1990 όμοια κοινή υπουργική απόφαση (Β΄ 262), η οποία εκδόθηκε κατόπιν της 12/31.1.1989 γνώμης της Διοικούσας Επιτροπής του Ιονίου Πανεπιστημίου] Οι φοιτητές του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιόνιου Πανεπιστημίου για να ολοκληρώσουν τις σπουδές τους και να πάρουν το πτυχίο τους, οφείλουν να παρακολουθήσουν μαθήματα ή να διεξαγάγουν ασκήσεις σε ξένα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία. Η διάρκεια της φοίτησης στα ιδρύματα αυτά είναι ένα ακαδημαϊκό εξάμηνο και ο χρόνος αυτός λογίζεται ως χρόνος κανονικής φοίτησης. Δικαίωμα φοίτησης στα ιδρύματα αυτά έχουν οι φοιτητές που συμπληρώνουν τέσσερα (4) εξάμηνα φοίτησης στο τμήμα και εξηνταπέντε (65) τουλάχιστον διδακτικές μονάδες. 2. Οι φοιτητές που συμπληρώνουν τις προϋποθέσεις της προηγούμενης παραγράφου υποβάλλουν σχετική αίτηση στη γραμματεία του τμήματος. Το Διοικητικό Συμβούλιο του τμήματος καταρτίζει το σχετικό πρόγραμμα το οποίο υποβάλλει για έγκριση στη Γενική Συνέλευση. Το πρόγραμμα περιλαμβάνει: α) Τα ξένα ιδρύματα στα οποία γίνεται η φοίτηση, β) τον αριθμό των φοιτητών που δέχεται το κάθε ίδρυμα, γ) τα μαθήματα ή τις ασκήσεις που πραγματοποιούνται σε κάθε ίδρυμα, δ) τα δίδακτρα που τυχόν καταβάλλονται για κάθε φοιτητή το ύψος των οποίων δεν μπορεί να υπερβαίνει το εκάστοτε καθοριζόμενο ποσό από την Τράπεζα της Ελλάδος και στ) κάθε άλλη σχετική λεπτομέρεια. 3. Οι φοιτητές στη διάρκεια της φοίτησής τους στα ιδρύματα του εξωτερικού οφείλουν να παρακολουθούν τα μαθήματα. Η παρακολούθηση βεβαιώνεται με έγγραφο του ιδρύματος. Με την καθοδήγηση καθηγητή του ιδρύματος κάθε φοιτητής στο τέλος της φοίτησης του, οφείλει να παρουσιάσει εργασία σε ξένη γλώσσα. Ο φοιτητής που δεν εκπληρώνει μέχρι το τέλος της φοίτησής του τις υποχρεώσεις του στο ίδρυμα του εξωτερικού, που φοιτά οφείλει με δικές του πλέον δαπάνες να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του. 4. Στους φοιτητές καθώς και στα μέλη ΔΕΠ του τμήματος που μεταβαίνουν για επίλυση τυχόν προβλημάτων καταβάλλονται τα έξοδα μετάβασης και επιστροφής. Στα μέλη ΔΕΠ καταβάλλονται επίσης διπλές αποδοχές για το διάστημα παραμονής τους στο εξωτερικό. 5. Οι κάθε μορφής δαπάνες που προκύπτουν για την υλοποίηση του προγράμματος βαρύνουν τον προϋπολογισμό του Ιόνιου Πανεπιστημίου. 6. Μέχρι να λειτουργήσει το Διοικητικό Συμβούλιο του Τμήματος το πρόγραμμα καταρτίζει επιτροπή από μέλη ΔΕΠ και εκπροσώπους των φοιτητών, που συγκροτείται με απόφαση της Γενικής Συνέλευσης. Μέχρι την αυτοδύναμη λειτουργία του τμήματος η συγκρότηση της επιτροπής και η έγκριση του προγράμματος γίνεται από τη Διοικούσα Επιτροπή του Ιόνιου πανεπιστημίου. 7. Κατʼ εξαίρεση για το ακαδημαϊκό έτος 1987-88 το πρόγραμμα καταρτίζεται μέσα σε δεκαπέντε (15) ημέρες από τη δημοσίευση της απόφασης αυτής». Τέλος με την 152841/Β1/1.12.2012 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Οικονομικών και του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων, Πολιτισμού και Αθλητισμού (Β΄ 3293/ 10.12.2012) το πρώτο εδάφιο της παραγράφου 1 της προαναφερθείσας Β1/61/25.1.1988 κοινής υπουργικής αποφάσεως αντικαταστάθηκε ως εξής: «Οι φοιτητές του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου δύνανται να παρακολουθήσουν μαθήματα ή να διεξαγάγουν ασκήσεις σε ξένα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές, που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία».
8. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με την από 19.11.2014 εισήγηση της Διεύθυνσης Οικονομικής Διαχείρισης του Ιονίου Πανεπιστημίου προς την Γραμματεία της Συγκλήτου σχετικά με τον τακτικό προϋπολογισμό και τον προϋπολογισμό δημοσίων επενδύσεων του οικονομικού έτους 2015 του εν λόγω Πανεπιστημίου προβλέφθηκε η εγγραφή πιστώσεως ύψους 150.000 ευρώ στον ΚΑΕ 4121στ «Δαπάνες εκπαίδευσης φοιτητών ΤΞΓΜΔ στο εξωτερικό» του τακτικού προϋπολογισμού του οικονομικού έτους 2015. Η Σύγκλητος όμως, με το πρακτικό της 6ης/21.11.2014 συνεδριάσεώς της, ενέκρινε το σχέδιο του προϋπολογισμού των δημοσίων επενδύσεων και του τακτικού προϋπολογισμού του εν λόγω Πανεπιστημίου του αναφερθέντος οικονομικού έτους με ανακατανομή σε άλλους κωδικούς του ποσού που αφορούσε την άσκηση φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας σε πανεπιστήμια του εξωτερικού (εξάμηνο εξωτερικού). Εξ άλλου, με την 2999/Β2/12.1.12015 απόφαση του Υπουργού Παιδείας και Θρησκευμάτων καθορίσθηκε το ποσό της επιχορηγήσεως, μεταξύ άλλων, του Ιονίου Πανεπιστημίου για την κάλυψη των λειτουργικών του δαπανών για το οικονομικό έτος 2015 και με την 11745/Β2/23.1.2015 απόφαση του ίδιου Υπουργού έγινε η πρώτη χρηματοδότηση, μεταξύ άλλων, του ίδιου Πανεπιστημίου. Περαιτέρω ο Προϊστάμενος της Νομικής Υπηρεσίας του εν λόγω Πανεπιστημίου, απαντώντας σε ερώτημα του Προέδρου του Συμβουλίου του, γνωμοδότησε με το από 9.2.2015 έγγραφό του (με αριθμό πρωτοκόλλου 398/10.2.2015) ότι: «Η εγγραφή μηδενικής πίστωσης στον κωδικό 4121στ Δαπάνες εκπαίδευσης φοιτητών ΤΞΓΜΔ στο εξωτερικό είναι νόμιμη, αφού, σε κάθε περίπτωση, υφίσταται κατά νόμο η δυνατότητα αναμόρφωσης του προϋπολογισμού κατά τη διάρκεια της εκτέλεσής του και συνεπώς η διακριτική ευχέρεια των αρμοδίων οργάνων για την εγγραφή ή μη της σχετικής πίστωσης [και] στον ως άνω κωδικό
είναι σαφές ότι, αφενός η ισχύουσα σήμερα νομοθεσία [παρ. 1 του άρθρου 1 της κ.υ.α. Β1/61/25.01.1988, ως αυτή τροποποιήθηκε με την κ.υ.α. 152841/Β1/04.12.2012] έχει καταστήσει την άσκηση αυτή δυνητική και συνακόλουθα και τη σχετική δαπάνη ενδεχόμενη και όχι εξαρχής υποχρεωτικά προβλεπόμενη, ώστε να τίθεται ζήτημα για την εγγραφή μηδενική πίστωσης γιʼ αυτήν και αφετέρου οι 21 Διδακτικές Μονάδες
δεν είναι [από το ακαδημαϊκό έτος 2013-2014 κι εντεύθεν] απαραίτητες για τη λήψη πτυχίου». Κατόπιν τούτων, με την δεύτερη προσβαλλόμενη απόφαση εγκρίθηκε ο προϋπολογισμός δημοσίων επενδύσεων και ο τακτικός προϋπολογισμός του Ιονίου Πανεπιστημίου του οικονομικού έτους 2015, στον οποίο, μεταξύ άλλων, προβλέπεται μηδενική πίστωση στον ΚΑΕ 4121στ «Δαπάνες εκπαίδευσης φοιτητών ΤΞΓΜΔ στο εξωτερικό». Τέλος, ο εγκριθείς από το Συμβούλιο του Ιονίου Πανεπιστημίου προϋπολογισμός εγκρίθηκε με την πρώτη προσβαλλόμενη απόφαση, βάσει των διατάξεων του άρθρου 3 του ν.δ. 496/1974, του άρθρου 8 παράγραφος 10 του ν. 4009/2011, του άρθρου 39 παράγραφος 4 του ν. 4024/2011 και των άρθρων 49, 62, 63 και 78 του ν. 4270/2014.
9. Επειδή η θεσμοθέτηση προγράμματος παρακολουθήσεως μαθημάτων ή διεξαγωγής ασκήσεων φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου σε ξένα πανεπιστήμια ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία που σχετίζεται και με οικονομικά θέματα, συνιστά ζήτημα που αφορά την οργάνωση και λειτουργία του εν λόγω Τμήματος, ζήτημα, δηλαδή, του οποίου η ρύθμιση ανήκει, κατά τα εκτεθέντα στην 4η σκέψη, καταρχήν, στην αρμοδιότητα του νομοθέτη και, κατʼ εξουσιοδότηση αυτού, στην αρμοδιότητα της κανονιστικώς δρώσας Διοικήσεως. Ως εκ τούτου, η πρόβλεψη του μνησθέντος άρθρου 93 παράγραφος 6 του ν. 1566/1985 σχετικά με την ρύθμιση του εν λόγω ζητήματος με υπουργική απόφαση κατόπιν γνώμης του οριζομένου οργάνου του Πανεπιστημίου δεν αντίκειται στις προπαρατεθείσες διατάξεις του άρθρου 16 του Συντάγματος. Περαιτέρω, η αρχή της πλήρους αυτοδιοικήσεως των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων δεν περιλαμβάνει, κατά τα ήδη εκτεθέντα, και την αρμοδιότητά τους να θεσπίζουν τους σχετικούς με την οργάνωση και την λειτουργία τους κανόνες. Εξ άλλου με τις διατάξεις της Β1/61/25.1.1988 κοινής υπουργικής αποφάσεως, όπως ισχύει μετά την 152841/Β1/1.12.2012 όμοια απόφαση, παρέχεται στα όργανα του Πανεπιστημίου η δυνατότητα να αποφασίσουν τα ίδια την πραγματοποίηση φοιτήσεως ή ασκήσεως των φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου σε πανεπιστήμια του εξωτερικού ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία με την εγγραφή πιστώσεως σε σχετικό κωδικό του προϋπολογισμού του, στο πλαίσιο δε αυτό τα όργανά του δεν έλαβαν σχετική απόφαση για το επίδικο έτος. Περαιτέρω,σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις, στην περίπτωση κατά την οποία τα όργανα του Ιδρύματος λάβουν απόφαση για φοίτηση ή άσκηση των φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου σε πανεπιστήμια του εξωτερικού ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία, ανήκει στα προβλεπόμενα όργανα του εν λόγω Ιδρύματος η αρμοδιότητα να αποφασίσουν το περιεχόμενο των σπουδών ή της ασκήσεως των φοιτητών κατά την φοίτησή τους σε πανεπιστήμια του εξωτερικού. Εν όψει τούτων, αβασίμως προβάλλεται ότι ο επίδικος προϋπολογισμός, κατά το μέρος που αφορά έγκριση μηδενικής πιστώσεως για την φοίτηση ή άσκηση των φοιτητών του αναφερθέντος Τμήματος σε πανεπιστήμια του εξωτερικού, είναι παράνομος, για τον λόγο ότι στηρίζεται στην 152841/Β1/1.12.2012 κοινή υπουργική απόφαση, η οποία προσβάλλει την κατά το άρθρο 16 παράγραφος 4 του Συντάγματος αυτοδιοίκηση των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων δεδομένου ότι παρεμβαίνει στο πρόγραμμα σπουδών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου, επιβάλλοντας την τροποποίησή του.
10. Επειδή, σύμφωνα με τις προπαρατεθείσες διατάξεις των άρθρων 5 και 9 του π.δ. 83/1984 και του άρθρου 93 παράγραφος 6 του ν. 1566/1985, τα σχετικά με την δυνατότητα παρακολουθήσεως μαθημάτων ή διεξαγωγής ασκήσεων των φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας του Ιονίου Πανεπιστημίου σε ξένα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία, ρυθμίζονται με απόφαση των Υπουργών Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων και Οικονομικών, ύστερα από γνώμη της Διοικούσας Επιτροπής του εν λόγω Πανεπιστημίου. Μετά όμως την ανάδειξη των οικείων οργάνων διοικήσεως του Ιονίου Πανεπιστημίου και ειδικότερα αμέσως μετά την συγκρότηση της Συγκλήτου και την ανάληψη καθηκόντων από τον Πρύτανη και τους Αντιπρυτάνεις, οπότε έπαυσε να λειτουργεί η Διοικούσα Επιτροπή, για την ρύθμιση των ζητημάτων αυτών με κοινή υπουργική απόφαση απαιτείται γνώμη του οργάνου διοικήσεως του Πανεπιστημίου στο οποίο ανήκει η σχετική αρμοδιότητα. Όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με την 3823/Β2/19.1.2004 απόφαση του Υπουργού Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων (τεύχος νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου 19/23.1.2004) διαπιστώθηκε ότι ο καθηγητής … εξελέγη ως Πρύτανης του Ιονίου Πανεπιστημίου και οι καθηγητές … εξελέγησαν ως Αντιπρυτάνεις του ίδιου Πανεπιστημίου και με την 639/13.2.2004 απόφαση (ορθή επανάληψη) του Πρύτανη του Ιονίου Πανεπιστημίου συγκροτήθηκε η Σύγκλητός του. Συνεπώς, σύμφωνα με τις προπαρατεθείσες διατάξεις του π.δ. 83/1984, και ιδίως του άρθρου 9 παράγραφος 2, από την τελευταία αυτή ημερομηνία έπαψε να λειτουργεί η Διοικούσα Επιτροπή του Ιονίου Πανεπιστημίου, η δε κατʼ άρθρο 93 παράγραφος 6 του ν. 1566/1985 αρμοδιότητα γνωμοδοτήσεως ήδη περιήλθε, κατά τις προπαρατεθείσες διατάξεις του άρθρου 8 του ν. 4009/2011, στην Σύγκλητο. Περαιτέρω, η Σύγκλητος του Ιονίου Πανεπιστημίου ούτε γνωμοδότησε ούτε της ζητήθηκε να γνωμοδοτήσει πριν από την έκδοση της 152841/Β1/1.12.2012 κοινής υπουργικής αποφάσεως, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου και ειδικότερα από το 177278/Ζ1/5.11.2015 έγγραφο του Τμήματος Α΄ Οργάνωσης Ανώτατης Εκπαίδευσης της Διεύθυνσης Οργανωτικής και Ακαδημαϊκής Ανάπτυξης του Υπουργείου Παιδείας, Έρευνας και Θρησκευμάτων σε απάντηση του σχετικού 22.10.2015 ερωτήματος του εισηγητή της υποθέσεως και άρα, κατά τα προαναφερθέντα, η εν λόγω κοινή υπουργική απόφαση εκδόθηκε κατά παράβαση του ουσιώδους τύπου που προβλέπεται από την διάταξη του άρθρου 93 παράγραφος 6 του ν. 1566/1985 (πρβλ. ΣτΕ 1488/2015, 12η σκέψη). Η πλημμέλεια αυτή της 152841/Β1/1.12.2012 κοινής υπουργικής αποφάσεως, που εξετάζεται παραδεκτώς παρεμπιπτόντως λόγω του κανονιστικού χαρακτήρα της, καθιστά παράνομη την κατά την (βάσει των προαναφερθεισών διατάξεων) άσκηση της αρμοδιότητας κατανομής των πιστώσεων του προϋπολογισμού του Ιονίου Πανεπιστημίου πρόβλεψη μηδενικής πιστώσεως για την φοίτηση ή την άσκηση των φοιτητών του Τμήματος Ξένων Γλωσσών, Μετάφρασης και Διερμηνείας της Σχολής Ιστορίας και Μετάφρασης-Διερμηνείας σε πανεπιστήμια του εξωτερικού, η οποία αποφασίσθηκε με τις προσβαλλόμενες, που έχουν ως έρεισμα την πρόβλεψη της κοινής αυτής υπουργικής αποφάσεως περί δυνητικής παρακολουθήσεως από τους φοιτητές του Τμήματος αυτού μαθημάτων ή διεξαγωγής ασκήσεως σε ξένα ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα ή σε ιδρύματα, ινστιτούτα ή σχολές που παρέχουν ουσιαστικά ισότιμη παιδεία. Για τον λόγο αυτόν που προβάλλεται βασίμως, πρέπει να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση και να ακυρωθούν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις· ως εκ τούτου είναι αλυσιτελής η εξέταση των υπολοίπων προβαλλομένων λόγων.
Δικαστήριο: ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος: ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης: 1012
Ετος: 2015
________________________________________
Περίληψη
Αυτονομία και αυτοδιοίκηση Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης – Σύσταση και κατάργηση Ο.Τ.Α. – Έδρα νέου Δήμου -. Το Σύνταγμα δεν καθιερώνει αυτονομία υπέρ των Ο.Τ.Α. (δηλαδή εξουσία αυτοτελούς θέσπισης κανόνων δικαίου), αλλά διασφαλίζει μόνον αυτοδιοίκηση (δηλαδή εξουσία να αποφασίζουν επί των τοπικών υποθέσεων δι’ ιδίων οργάνων, εντός των πλαισίων των κανόνων που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία τους και θεσπίζονται από τον τυπικό νόμο ή την κατ’ εξουσιοδότηση τούτου κανονιστικώς δρώσα διοίκηση). Η σύσταση, διατήρηση ή κατάργηση Ο.Τ.Α. με τη συνένωσή του με άλλους, καθώς και ο καθορισμός των ορίων, της έκτασης και της έδρας του δεν αποτελούν τοπικές υποθέσεις αλλά γενικότερης σημασίας θέματα, ρυθμιζόμενα στο επίπεδο της κεντρικής εξουσίας, για τα οποία πρέπει να λαμβάνονται υπ’ όψη τόσο το γενικότερο δημόσιο και εθνικό συμφέρον, όσο και τα τοπικά δεδομένα και οι ιδιαίτερες συνθήκες των οικείων περιοχών, που συναρτώνται, κατ’ αρχήν, με τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες των περιοχών αυτών. Ο νομοθέτης έχει ευρύ περιθώριο εκτίμησης για τον καθορισμό της έδρας νέου δήμου μετά τη συνένωση δήμων και κοινοτήτων σε μεγαλύτερους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α., πρέπει όμως να γίνεται με γνώμονα την προσφορότερη και αποτελεσματικότερη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, έτσι ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση της συνταγματικής αρχής της ισότητας των παρεχομένων υπηρεσιών από τους Ο.Τ.Α. στους πολίτες όλης της Επικράτειας, διότι οι συνέπειες του καθορισμού της έδρας ενός Ο.Τ.Α. εκτείνονται σε κύκλο ενδιαφερομένων προσώπων ευρύτερο των κατοίκων του αλλά και στην κεντρική διοίκηση, εφ’ όσον η έδρα είναι το διοικητικό κέντρο και το σημείο επικοινωνίας του οικείου Ο.Τ.Α. με τους τρίτους και τις κρατικές αρχές. Σε αντίθετη περίπτωση, δύναται να κριθεί από το δικαστήριο ως μη σύμφωνος με το Σύνταγμα. Ο δικαστικός έλεγχος των παραπάνω κριτηρίων είναι έλεγχος οριακός, στον βαθμό δε που ανάγεται στην ουσιαστική εκτίμηση του νομοθέτη να προκρίνει την επωφελέστερη για τον Δήμο λύση, εξέρχεται των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου.
________________________________________
Κείμενο Απόφασης
Αριθμός 1012/2015
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Γ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 30 Ιανουαρίου 2014, με την εξής σύνθεση: Αικ. Συγγούνα, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Γ΄ Τμήματος, Δ. Σκαλτσούνης, Β. Αναγνωστοπούλου- Σαρρή, Σύμβουλοι, Ε. Τζιράκη, Σπ. Καρύδα, Πάρεδροι. Γραμματέας η Δ. Τετράδη, Γραμματέας του Γ΄ Τμήματος.
Για να δικάσει την από 1η Νοεμβρίου 2010 αίτηση:
των: 1) Δήμου Βάμου Νομού Χανίων, 2) …., οι οποίοι δεν παρέστησαν, 3) …, 4) ….., κατοίκων δ.δ. Βάμου δήμου Βάμου Χανίων Κρήτης, οι οποίοι παρέστησαν με τον δικηγόρο Θ. Φορτσάκη (Α.Μ. 9524), που τον διόρισαν με πληρεξούσιο, 5) ……, 6) ….., κατοίκων δ.δ. Βάμου δήμου Βάμου Χανίων Κρήτης, οι οποίοι δεν παρέστησαν, 7)….., κατοίκου δ.δ. Βάμου δήμου Βάμου Χανίων Κρήτης, η οποία παρέστη με τον ίδιο ως άνω δικηγόρο Θ. Φορτσάκη (Α.Μ. 9524), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 8) ………, κατοίκου δ.δ. Βάμου δήμου Βάμου Χανίων Κρήτης, ο οποίος δεν παρέστη, 9) ….., κατοίκου δ.δ. Βάμου δήμου Βάμου Χανίων Κρήτης, ο οποίος παρέστη με τον ίδιο ως άνω δικηγόρο Θ. Φορτσάκη (Α.Μ. 9524), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 10) έως και 21), οι οποίοι δεν παρέστησαν,
κατά του Υπουργού Εσωτερικών, ο οποίος παρέστη με τον Στ. Κίκα, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθεί η υπ’ αριθμ. 46494/13.8.2010 (ΦΕΚ Β 1294/13.8.2010) απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Β. Αναγνωστοπούλου-Σαρρή.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο των αιτούντων που παρέστησαν, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση και τον αντιπρόσωπο του Υπουργού, ο οποίος ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου
κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως από τον πρώτο των αιτούντων Δήμο Βάμου Νομού Χανίων δεν απαιτείται κατά νόμον η καταβολή παραβόλου, ενώ ως προς τους λοιπούς αιτούντες έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (βλ. το 1111837/2010 ειδικό γραμμάτιο παραβόλου σειράς Α΄).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της 46494/13-8-2010 αποφάσεως του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλ. Διακυβέρνησης (Β΄ 1294), με την οποία ορίσθηκε ο αριθμός των δημοτικών συμβούλων κάθε εκλογικής περιφέρειας δήμου με βάση τον πληθυσμό της, κατά το μέρος που η απόφαση αυτή αφορά το νέο Δήμο Αποκορώνου, στον οποίο έχει συγχωνευθεί μετά την κατάργησή του, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 2 στοιχ. 50 περ. Α΄ 2 του ν. 3852/2010, μεταξύ άλλων, και ο πρώτος των αιτούντων Δήμος Βάμου, προβάλλοντας ότι οι σχετικές διατάξεις του νόμου αυτού, που αποτελούν το νόμιμο έρεισμά της, αντίκεινται στα άρθρα 102 του Συντάγματος και 4 παρ. 3 του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
3. Επειδή, ο Δήμος Βάμου, ο οποίος με την προαναφερθείσα ρύθμιση καταργείται, λόγω της συνενώσεώς του μαζί με άλλους δήμους στο νέο Δήμο Αποκορώνου, νομιμοποιείται, κατ’ αρχήν, στην άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως υπό την ιδιότητά του αυτή (πρβλ. ΣτΕ 4594/2014, 35- 40/2013, Ολομ., 3175/1996 Ολομ.).
4. Επειδή, όμως, ο δήμος αυτός και οι 2ος, 5ος, 6ος, 8ος, 10η έως και 20ος από τους αιτούντες, φυσικά πρόσωπα, καθώς και ο 21ος αιτών Σύλλογος .. Αττικής, δεν νομιμοποίησαν τον υπογράφοντα την αίτηση ακυρώσεως δικηγόρο με έναν από τους προβλεπόμενους στο άρθρο 27 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), όπως ισχύει, τρόπους. Επομένως, η κρινόμενη αίτηση, κατά το μέρος που ασκείται από τους διαδίκους αυτούς, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη, σύμφωνα με τις παρ. 1 και 2 του άρθρου αυτού να εξετασθεί, δε, περαιτέρω ως προς τους λοιπούς αιτούντες. 5. Επειδή, η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, η έκδοση της οποίας προβλέπεται από το άρθρο 30 παρ. 1 του ανωτέρω ν. 3852/2010, καθορίζει τον αριθμό των δημοτικών συμβούλων ανά εκλογική περιφέρεια δήμου, όπως αυτός προκύπτει από την τελευταία απογραφή, και με την προβλεπόμενη στις διατάξεις του ίδιου άρθρου 30 διαδικασία. Η πράξη αυτή, η οποία έχει ως αντικείμενο τη συγκρότηση του δημοτικού συμβουλίου, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη κανονιστικού χαρακτήρα λόγω των εννόμων συνεπειών της για την εκλογική διαδικασία αναδείξεως των αιρετών οργάνων των δήμων, εφόσον με την εν λόγω απόφαση ρυθμίζονται θέματα, όπως ο αριθμός των υποψηφίων δημοτικών συμβούλων και η κατανομή των εδρών μεταξύ επιτυχόντος και επιλαχόντων συνδυασμών (ΣτΕ Ολομ. 35 – 40/2013).
6. Επειδή, περαιτέρω, η ανωτέρω υπουργική απόφαση αποτελεί εξειδίκευση των διατάξεων του ν. 3852/2010 που προβλέπουν συνένωση δήμων και ορίζουν την έδρα αυτών, όπως είναι και η επίμαχη διάταξη του άρθρου 1 παρ. 2 στοιχ. 50 του ως άνω νόμου, με την οποία καταργήθηκε ο Δήμος Βάμου και συγχωνεύθηκε μαζί με άλλους δήμους στον ενιαίο Δήμο Αποκορώνου, ορίσθηκαν δε ως έδρα αυτού οι Βρύσες και ως ιστορική έδρα ο Βάμος. Για τις ρυθμίσεις αυτές παραπονούνται οι αιτούντες που φέρονται ως κάτοικοι του καταργηθέντος Δήμου Βάμου Χανίων. Υπό τα δεδομένα αυτά, παραδεκτώς ασκείται εξ επόψεως εννόμου συμφέροντος η κρινόμενη αίτηση, διότι, η βλάβη των αιτούντων έγκειται στην έκδοση πράξεως που καθιστά δυνατή την εφαρμογή διατάξεων τυπικού νόμου, η οποία, κατ΄αυτούς, είναι αντίθετη προς το Σύνταγμα και τον Ευρωπαϊκό Χάρτη Τοπικής Αυτοδιοίκησης (πρβλ. Σ.τ.Ε. 35-40/2013 Oλομ.).
7. Επειδή, στο άρθρο 101 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρησή του με το από 27- 5-2008 Ψήφισμα της Η΄ Αναθεωρητικής Βουλής, προβλέπεται ότι: «1. H διoίκηση τoυ Kράτoυς oργανώνεται σύμφωνα με τo απoκεντρωτικό σύστημα. 2. H διoικητική διαίρεση της Xώρας διαμoρφώνεται με βάση τις γεωoικoνoμικές, κoινωνικές και συγκoινωνιακές συνθήκες. 3. Τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους. Τα κεντρικά όργανα του Κράτους, εκτός από ειδικές αρμοδιότητες, έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό και τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των περιφερειακών οργάνων, όπως νόμος ορίζει. 4. Ο κοινός νομοθέτης και η Διοίκηση, όταν δρουν κανονιστικά, υποχρεούνται να λαμβάνουν υπόψη τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών και ορεινών περιοχών, μεριμνώντας για την ανάπτυξή τους.». Περαιτέρω, στο άρθρο 102 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρησή του με το από 17-4-2001 Ψήφισμα της Ζ΄Αναθεωρητικής Βουλής, ορίζεται ότι: «1. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους. 2. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια. Οι αρχές τους εκλέγονται με καθολική και μυστική ψηφοφορία, όπως νόμος ορίζει. 3. Με νόμο μπορεί να προβλέπονται για την εκτέλεση έργων ή την παροχή υπηρεσιών ή την άσκηση αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης αναγκαστικοί ή εκούσιοι σύνδεσμοι οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που διοικούνται από αιρετά όργανα. 4. Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται, όπως νόμος ορίζει. …… 5. Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή, μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των φόρων ή τελών που καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται από το Κράτος. Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων. Νόμος ορίζει τα σχετικά με τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων απευθείας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης».
8. Επειδή, όπως κρίθηκε με τις 35-40/2013 αποφάσεις της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, με τις προεκτεθείσες διατάξεις του άρθρου 101 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η οργάνωση της διοίκησης του Κράτους σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. Περαιτέρω, με τις ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 102 του Συντάγματος κατοχυρώνεται η τοπική αυτοδιοίκηση πρώτου και δεύτερου βαθμού ως θεσμός και ως οργανωτικό σχήμα της δημόσιας διοίκησης, χωρίς πλέον ονομαστική αναφορά στους δήμους και τις κοινότητες, που συγκροτούσαν πριν από την αναθεώρηση του 2001 τον πρώτο βαθμό. Με το εν λόγω άρθρο 102 δεν καθιερώνεται αυτονομία υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης (ο.τ.α.), δηλαδή εξουσία αυτοτελούς θεσπίσεως κανόνων δικαίου, αλλά διασφαλίζεται μόνον αυτοδιοίκηση, δηλαδή εξουσία να αποφασίζουν επί των τοπικών υποθέσεων δι΄ιδίων οργάνων, εντός των πλαισίων των κανόνων που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία τους και θεσπίζονται από τον τυπικό νόμο ή την κατ΄εξουσιοδότηση τούτου κανονιστικώς δρώσα διοίκηση (πρβλ. και Σ.τ.Ε. 3229/1987, 1809/1983 καθώς και Σ.τ.Ε. 389/2009 ). Εξ άλλου, η σύσταση ενός ο.τ.α., η διατήρησή του ή η κατάργησή του δια της συνενώσεως αυτού με άλλους ο.τ.α., καθώς και οι συναφείς ρυθμίσεις, όπως ο καθορισμός των ορίων, της εκτάσεως και της έδρας του, δεν αποτελούν τοπικές υποθέσεις αλλά γενικότερης σημασίας θέματα, ρυθμιζόμενα στο επίπεδο της κεντρικής εξουσίας, για την ρύθμιση των οποίων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τόσο το γενικότερο δημόσιο και εθνικό συμφέρον όσο και τα τοπικά δεδομένα και οι ιδιαίτερες συνθήκες των οικείων περιοχών (πρβλ. και Σ.τ.Ε. 3074/2000, Ολομ. 3194/1990, 1427-1430/1981).
9. Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 102 ο νομοθέτης δύναται να προβαίνει σε συνένωση δήμων και κοινοτήτων σε μεγαλύτερους πρωτοβάθμιους ο.τ.α. και σε ορισμό της έδρας αυτών με κριτήρια, πέραν του γενικότερου δημόσιου και εθνικού συμφέροντος, τα τοπικά δεδομένα που συναρτώνται καταρχήν με τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες των οικείων περιοχών, ενόψει και της διατάξεως του άρθρου 101 παρ. 2 του Συντάγματος (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 35- 40/2013, 3194/1990 , 1427-1430/1981 , καθώς και Σ.τ.Ε. 119 , 545/2001 ). Και τούτο διότι η τελευταία αυτή διάταξη εισάγει ενιαίο πλαίσιο κριτηρίων τόσο για την διοικητική διαίρεση του Κράτους όσο και για την διάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης σε επί μέρους οργανισμούς. Περαιτέρω, η ανασυγκρότηση της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης, στην οποία ανήκει και ο καθορισμός της έδρας του συνιστώμενου νέου δήμου κατόπιν καταργήσεως και συνενώσεως άλλων δήμων, για την οποία ο νομοθέτης έχει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, πρέπει, για να είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, να γίνεται με γνώμονα την προσφορότερη και αποτελεσματικότερη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων έτσι ώστε να διασφαλίζεται η τήρηση της συνταγματικής αρχής της ισότητας των παρεχομένων υπηρεσιών από τους ο.τ.α. στους πολίτες όλης της Επικράτειας (πρβλ. Σ.τ.Ε. 119 , 545/2001 ). Ενόψει των ανωτέρω, διάταξη νόμου, με την οποία, στα πλαίσια συνολικής και σύμφωνης, κατ’ αρχήν, με το άρθρο 102 του Συντάγματος ανασυγκρότησης της τοπικής αυτοδιοίκησης, καταργείται ο.τ.α. και συνενώνεται με άλλους και καθορίζεται το συναφές θέμα της έδρας του νέου δήμου, δύναται να κριθεί από το δικαστήριο, στο οποίο άγεται η σχετική διαφορά, ως αντίθετη με το Σύνταγμα, αν προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι η συγκεκριμένη ρύθμιση έγινε κατά παραγνώριση των ανωτέρω συνταγματικών κριτηρίων. Ο έλεγχος δε της συνταγματικότητας της σχετικής διατάξεως από το αρμόδιο δικαστήριο, από την άποψη της λήψεως υπόψη από το νομοθέτη, στη συγκεκριμένη περίπτωση, των ως άνω κριτηρίων, είναι έλεγχος οριακός. (πρβλ. Σ.τ.Ε. 35 – 40/2013 Ολομ., 3443/1998 Ολομ., καθώς και Σ.τ.Ε. 119 , 545/2001 , 1333/2000 ).
10. Επειδή, με τις διατάξεις του ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης-Πρόγραμμα Καλλικράτης» (Α΄87) ανασυγκροτείται η τοπική αυτοδιοίκηση και η αποκεντρωμένη κρατική διοίκηση. Τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης συγκροτούν οι δήμοι, οι οποίοι συνιστώνται ανά νομό, ως αυτοδιοικούμενα κατά τόπο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Ορισμένοι ήδη υφιστάμενοι δήμοι παραμένουν χωρίς καμία μεταβολή, ενώ, σε ευρεία κλίμακα, συνιστώνται νέοι δήμοι, δια της συνενώσεως υφισταμένων δήμων και κοινοτήτων, οι οποίοι καταργούνται (άρθρο 1). Μεταξύ άλλων ρυθμίσεων, προβλέπεται, στο άρθρο 1 παρ 2 στοιχ. 50, η σύσταση στο Νομό Χανίων πέντε νέων δήμων, μεταξύ των οποίων και ο Δήμος Αποκορώνου με έδρα τις Βρύσες Αποκορώνου και ιστορική έδρα το Βάμο, αποτελούμενος από τους δήμους α. Φρε β. Βάμου γ. Γεωργιουπόλεως δ. Κρυονέριδας ε. Αρμένων και την κοινότητα Ασή Γωνιάς, οι οποίοι καταργούνται. Περαιτέρω, ως προς τον πρώτο βαθμό τοπικής αυτοδιοίκησης, ορίζεται ότι η εδαφική περιφέρεια κάθε νέου δήμου αποτελείται από τις εδαφικές περιφέρειες των συνενούμενων ο.τ.α. Οι εδαφικές αυτές περιφέρειες των καταργούμενων ο.τ.α. αποτελούν τις δημοτικές ενότητες του νέου δήμου και φέρουν το όνομα του πρώην δήμου ή της πρώην κοινότητας (άρθρο 2 παρ. 1). Τα τοπικά διαμερίσματα του άρθρου 2 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006) μετονομάζονται σε τοπικές κοινότητες, εφόσον έχουν πληθυσμό έως και 2.000 κατοίκους και σε δημοτικές κοινότητες, εφόσον έχουν πληθυσμό πάνω από 2.000 κατοίκους (άρθρο 2 παρ. 2). Τοπικές ή δημοτικές κοινότητες αποτελούν και οι δήμοι ή οι κοινότητες που συνενώνονται με τον ν. 3852/2010 και δεν αποτελούνται από τοπικά διαμερίσματα (άρθρο 2 παρ. 2). Τα δε δημοτικά διαμερίσματα στα οποία διαιρούνται οι δήμοι άνω των 100.000 κατοίκων μετονομάζονται σε δημοτικές κοινότητες (άρθρο 2 παρ. 4).
11. Επειδή, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του ως άνω ν. 3852/2010, βασική προϋπόθεση για την εισαγόμενη με το νόμο αυτό μεταρρύθμιση υπήρξε η ευρύτερη δυνατή συναίνεση τόσο των φορέων της τοπικής αυτοδιοίκησης όσο και των πολιτών. Οι συλλογικοί φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης (Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων-Κ.Ε.Δ.Κ.Ε.-και Ένωση Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων Ελλάδας-Ε.Ν.Α.Ε.-), είχαν ήδη προτείνει με πρακτικά συνεδρίων τους (όπως το συνέδριο της Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. του 2007 στην Κυλλήνη) και με μελέτες υπαγομένων σ΄αυτούς επιστημονικών οργανισμών (όπως εκείνη του Ινστιτούτου Τοπικής Αυτοδιοίκησης -Ι.Τ.Α. -«Χάραξη νέων διοικητικών ορίων για τους ο.τ.α. και την παροχή των αντίστοιχων κινήτρων», Οκτώβριος 2007), την μείωση του αριθμού των ο.τ.α. και την συγκρότηση πληθυσμιακά και γεωγραφικά ισχυρότερων τοπικών οργανισμών. Περαιτέρω, με την απόφαση της ετήσιας τακτικής συνέλευσης της ΚΕΔΚΕ του Ιανουαρίου 2010 υιοθετήθηκαν οι προτάσεις του ως άνω συνεδρίου του έτους 2007. Στις 10-1-2010, δημοσιοποιήθηκε κείμενο, συνταχθέν από επιστημονική επιτροπή με τίτλο «Αρχές νομοθετικής πρωτοβουλίας για τη Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης», όπου υπήρχε ειδική αναφορά στα κριτήρια χωροθέτησης των διοικητικών ορίων των νέων ο.τ.α. Ακολούθως, κατά το στάδιο της δημόσιας διαβούλευσης διατυπώθηκαν μέσω του διαδικτύου 1312 σχόλια και απεστάλησαν 100 επιστολές στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης. Στη συνέχεια, συνεστήθη ειδική νομοπαρασκευαστική επιτροπή, η οποία αξιοποίησε και τα ανωτέρω στοιχεία. Οι εργασίες της εν λόγω επιτροπής συνοδεύονταν από διαρκή διάλογο και ανταλλαγή απόψεων με τους εκπροσώπους της Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. και της Ε.Ν.Α.Ε.. Στο συνταχθέν από την επιτροπή αυτή προσχέδιο νόμου, το οποίο κατατέθηκε, στις 28-4-2010, στο Υπουργικό Συμβούλιο συμπεριλαμβανόταν η χωροθεσία και η απεικόνιση με την μορφή χαρτών των νέων δήμων, σε ορισμένες δε περιπτώσεις υπήρχαν εναλλακτικές προτάσεις συνενώσεων. Στη δημόσια διαβούλευση, η οποία ακολούθησε, σύμφωνα με το άρθρο 36 του Κανονισμού της Βουλής, απεστάλησαν στο Υπουργείο Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης 400 επιστολές από φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης και πολίτες, ειδικά δε για ζητήματα χωροθέτησης το Ι.Τ.Α. δέχθηκε 175 επιστολές. Στις 12-5-2010 υποβλήθηκαν στον Υπουργό Εσωτερικών οι προτάσεις της επιτροπής αξιολόγησης της Κ.Ε.Δ.Κ.Ε. για τα όρια των νέων δήμων. Το σχέδιο νόμου κατατέθηκε στη Βουλή, στις 14-5-2010, εισήχθη στην αρμόδια Διαρκή Κοινοβουλευτική Επιτροπή της Βουλής ενώπιον της οποίας παρουσίασαν τις απόψεις τους οι εκπρόσωποι των φορέων της αυτοδιοίκησης (Κ.Ε.Δ.Κ.Ε., Ε.Ν.Α.Ε.) και, τελικώς, η σχετική διαδικασία ολοκληρώθηκε με την ψήφιση του ν. 3852/2010. Με τον νόμο αυτό συνιστώνται σε όλη την επικράτεια τριακόσιοι είκοσι πέντε (325) νέοι δήμοι, έναντι 1.034 προϋφισταμένων δήμων, 13 περιφέρειες αντί 54 νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων και 3 διευρυμένων νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων και, παραλλήλως, συνιστώνται 7 Αποκεντρωμένες Διοικήσεις του κράτους έναντι 13 προϋφισταμένων κρατικών περιφερειών. Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του εν λόγω νόμου οι διατάξεις του εξειδικεύουν και υλοποιούν «βασικές συνταγματικές επιταγές για τη συγκρότηση της τοπικής αυτοδιοίκησης σε δύο λειτουργικές βαθμίδες, με μονάδες που διαθέτουν το κατάλληλο μέγεθος και καθίστανται ικανές να διαχειριστούν τις τοπικές υποθέσεις, αλλά και να αναλάβουν την τοπική διεκπεραίωση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους». Κατά την αιτιολογική έκθεση, η μεταρρύθμιση του προγράμματος «Ι.Καποδίστριας» «βελτίωσε αισθητά την τοπική αυτοδιοίκηση, δεν δημιούργησε σε όλη τη χώρα αποτελεσματικούς δήμους με οικονομική αυτάρκεια και δυνατότητα άντλησης ίδιων πόρων ούτε διοικητική ικανότητα με καλά οργανωμένες υπηρεσίες και ανθρώπινο δυναμικό, που να αξιοποιούν τις νέες δυνατότητες και νέες τεχνολογίες για την παροχή ποιοτικά αναβαθμισμένων υπηρεσιών…. Στο πλαίσιο της νέας αρχιτεκτονικής επαναθεμελιώνεται η πρωτοβάθμια Αυτοδιοίκηση με λιγότερους και ισχυρότερους Δήμους, ανεξαιρέτως σε όλη τη χώρα. Οι νέοι δήμοι καθίστανται έτσι ικανοί να ανταποκριθούν στις σύγχρονες απαιτήσεις, αξιοποιώντας τη σύγχρονη τεχνολογία και τις νέες μεθόδους διοίκησης, ώστε να υποδεχθούν διευρυμένες αρμοδιότητες. Η συγκρότηση των δήμων σε πληθυσμιακά και χωρικά μεγαλύτερες γεωγραφικές μονάδες διευκολύνει την ανάπτυξη ενός ισχυρότερου διοικητικού συστήματος, που ικανοποιεί κυρίως δύο στόχους: οι δήμοι να αποτελέσουν έτσι ισχυρές μονάδες τοπικής ανάπτυξης και ταυτόχρονα να εξελίσσονται σε αποτελεσματικούς διαχειριστές υπηρεσιών, ιδίως στην καθημερινή ζωή των πολιτών και στην ποιότητά της». Εξάλλου, σύμφωνα με την ίδια αιτιολογική έκθεση του νόμου, για τον καθορισμό των διοικητικών ορίων των νέων δήμων χρησιμοποιήθηκαν ορθολογικά και αντικειμενικά κριτήρια, τα οποία πηγάζουν από το άρθρο 101 παρ. 2 του Συντάγματος, ανταποκρίνονται δε παραλλήλως και στο αντίστοιχο γενικό περίγραμμα, όπως αυτό καθορίσθηκε στο συνέδριο της Κεντρικής Ένωσης Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδας (Κ.Ε.Δ.Κ.Ε.), το οποίο διενεργήθηκε στην Κυλλήνη το 2007. Συγκεκριμένα, ορίσθηκαν οκτώ (8) κατηγορίες κριτηρίων: Ήτοι κριτήρια 1ον) πληθυσμιακά (ο αριθμός των δημοτών, ο αριθμός των κατοίκων, η πληθυσμιακή πυκνότητα, η κατανομή των κατοικιών), 2ον) κοινωνικά (το μέσο μέγεθος νοικοκυριού, οι μορφωτικοί δείκτες, το ποσοστό αλλοδαπών), 3ον) οικονομικά (η απασχόληση, η δομή της απασχόλησης, η εργασιακή κινητικότητα, το εισόδημα), 4ον) γεωγραφικά (το σχήμα, η προσβασιμότητα, τα δίκτυα υποδομών), 5ον) αναπτυξιακά (η δομή της τοπικής οικονομικής δραστηριότητας και γενικότερα της τοπικής ανάπτυξης, η ύπαρξη εκπαιδευτικών και ερευνητικών φορέων, η συμμετοχή σε κοινοτικά και εθνικά προγράμματα), 6ον) λειτουργικά και βιωσιμότητας του νέου δήμου (πόροι και ενδογενές δυναμικό),7ον ) πολιτικά, ιστορικά, 8ον ) χωροταξικά κριτήρια, με τα οποία επιδιώκεται: i) η γεωγραφική/χωρική ολοκλήρωση των διαφόρων κοινωνικών, διοικητικών και οικονομικών λειτουργιών, εξυπηρετήσεων και υποδομών που διασφαλίζουν συνθήκες βιωσιμότητας (χωρίς να είναι απόλυτος κανόνας), ii) η γεωγραφική κινητικότητα και τα χωρικά πεδία που αυτή διαμορφώνει σε ημερήσια βάση, σύμφωνα με την απασχόληση και σε συνδυασμό με τις λειτουργικές εξαρτήσεις και επιρροές μεταξύ των οικιστικών κέντρων, iii) η ταυτότητα του τόπου που αναφέρεται στο συμβολικό και στο σημειολογικό επίπεδο για την τοπική κοινωνία. Όπως αναφέρεται περαιτέρω στην αιτιολογική έκθεση, η εφαρμογή των παραπάνω κριτηρίων συμπληρώνεται με ειδικά κριτήρια, τα οποία εφαρμόζονται με απαρέγκλιτο τρόπο σε όλη τη χώρα: 1) Εισάγεται ελάχιστο πληθυσμιακό μέγεθος αυτό των 10.000 μονίμων κατοίκων, προκειμένου ένας δήμος που προκύπτει από συνένωση να μπορέσει να ασκήσει επαρκώς τις νέες αρμοδιότητές του, εξασφαλίζοντας λειτουργική, διοικητική και οικονομική επάρκεια, 2) Το όριο των 10.000 αυξάνεται κατά 20% προκειμένου ένας δήμος να διατηρηθεί στα σημερινά του όρια, 3) Ειδικά για τις μητροπολιτικές περιοχές των πολεοδομικών συγκροτημάτων Αθηνών και Θεσσαλονίκης, το όριο προσδιορίζεται στους 25.000 μόνιμους κατοίκους, 4) Δεν διασπώνται τα όρια των δήμων, των νομών και των περιφερειών, 5) Δεν συνενώνονται δήμοι χωρίς εδαφική συνέχεια, 6) Στα νησιά εφαρμόζεται η αρχή «ένα νησί ένας δήμος». Μόνο τα μικρά νησιά, τα οποία εξυπηρετούνται από δήμους νησιωτικούς ή μη και διαθέτουν απρόσκοπτη τακτική επικοινωνία με την έδρα του άλλου δήμου συνενώνονται με αυτόν, 7) Αντίστοιχη πρόνοια υπάρχει και για το ορεινό ανάγλυφο της Ελλάδας, το οποίο οφείλει να είναι σεβαστό και να λαμβάνεται υπόψη κατά τη χωροθέτηση σύμφωνα με τη συνταγματική επιταγή. Ο χαρακτηρισμός ενός νέου δήμου ως ορεινού βασίζεται στον χαρακτηρισμό των δημοτικών διαμερισμάτων από την Ελληνική Στατιστική Αρχή. Έτσι, μπορεί ο νέος δήμος να εξαιρεθεί από το εθνικό πληθυσμιακό κατώφλι που ισχύει για τους μη ορεινούς δήμους. Ειδικά για τους ορεινούς δήμους εφαρμόζεται διακριτό πληθυσμιακό κατώφλι, 8) Ειδικά για τις περιπτώσεις μεγάλων αστικών κέντρων της περιφέρειας, σε αυτά συνενώνονται όμοροι δήμοι, με τους οποίους συναποτελούν λειτουργική ενότητα, ανεξαρτήτως πληθυσμιακού ορίου. Τέλος, στην ως άνω αιτιολογική έκθεση αναφέρεται ότι καταβλήθηκε συστηματική προσπάθεια ώστε να υλοποιηθεί η συνταγματική επιταγή του άρθρου 101 παρ. 4 του Συντάγματος για ειδική μεταχείριση των νησιωτικών και ορεινών περιοχών της χώρας.
12. Επειδή, οι αιτούντες προβάλλουν ότι η επιλογή των Βρυσών ως έδρας του νέου δήμου δεν ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 102 του Συντάγματος και έρχεται σε πλήρη αντίθεση με τα κριτήρια για την οριοθέτηση των νέων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που υιοθετήθηκαν σε εξειδίκευση του άρθρου αυτού από την Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων Ελλάδας (ΚΕΔΚΕ). Ειδικότερα, οι αιτούντες προβάλλουν ότι ο Δήμος Βάμου ήταν ο μεγαλύτερος πληθυσμιακά δήμος, ότι εμφανίζει τη μεγαλύτερη οικονομική δυναμική μεταξύ των λοιπών συνενωθέντων δήμων, ότι βρίσκεται στο γεωγραφικό κέντρο του νέου δήμου και γειτνιάζει εξίσου με τα δύο μεγάλα αστικά κέντρα των Χανίων και του Ρεθύμνου και ότι αποτελεί ήδη διοικητικό κέντρο ολόκληρης της περιοχής Αποκορώνου με επαρκή προσβασιμότητα από οποιοδήποτε σημείο του νέου δήμου, ενώ διαθέτει και ένα πλήρες ανεπτυγμένο δίκτυο δημοσίων υπηρεσιών. Επίσης, υποστηρίζουν ότι ο Βάμος, από ιστορικής πλευράς, αποτελεί, για τους λόγους που εκθέτουν στην αίτηση, το αναμφισβήτητο κέντρο της περιοχής, την οποία καταλαμβάνει πλέον ο νέος Δήμος Αποκορώνου. Αντιθέτως, ως προς τις Βρύσες, προβάλλεται ότι έχουν μικρότερο πληθυσμό, δεν έχουν ανεπτυγμένη οικονομία και βρίσκονται εκτός γεωγραφικού κέντρου, δεν διαθέτουν δε και τις κατάλληλες υποδομές, όπως υπηρεσίες, τράπεζες κ.λ.π., με αποτέλεσμα να μην μπορούν να ανταποκριθούν στις ανάγκες των κατοίκων του ευρύτερου δήμου, αλλά και στην ανάγκη προσφορότερης και αποτελεσματικότερης διαχείρισης των τοπικών υποθέσεων. Επίσης, προβάλλεται ότι, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, παραβιάζονται και οι διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 3 του κυρωθέντος με το ν. 1850/1989 Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (Α΄ 114), από τις οποίες συνάγεται ότι οι δημόσιες αρμοδιότητες πρέπει να ασκούνται κατά προτίμηση από τις πλησιέστερες στους πολίτες αρχές.
13. Επειδή, η σημασία και οι συνέπειες του καθορισμού της έδρας ενός ο.τ.α. εκτείνονται σε κύκλο ενδιαφερομένων προσώπων ευρύτερο των κατοίκων του, αλλά και στην κεντρική διοίκηση, εφ’ όσον η έδρα είναι το διοικητικό κέντρο και το σημείο επικοινωνίας του οικείου οργανισμού με τους τρίτους και τις κρατικές αρχές (ΣτΕ Ολομ. 1618/2012). Για το λόγο αυτό, ο καθορισμός της έδρας του προερχόμενου από τη συνένωση δήμου, ως ζήτημα συνδεόμενο με τη συνένωση των καταργούμενων δήμων, υπαγορεύθηκε από την αυτή δέσμη κριτηρίων, βάσει των οποίων έγινε και η συνολική αναδιάρθρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης, με γνώμονα και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά κάθε δήμου από άποψη γωοικονομικών, κοινωνικών και συγκοινωνιακών συνθηκών προς το σκοπό της προσφορότερης και αποτελεσματικότερης διοίκησης των τοπικών υποθέσεων. Σύμφωνα δε με όσα εκτέθηκαν σε προηγούμενες σκέψεις, ο έλεγχος της επιλογής του νομοθέτη ως προς το συγκεκριμένο ζήτημα, από την άποψη της λήψεως υπόψη των ως άνω κριτηρίων, είναι οριακός. Εξάλλου, παράλληλα με την διοικητική και χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, με τις διατάξεις του ν. 3852/2010 επιδιώχθηκε και η ενδοδημοτική αποκέντρωση των νέων δήμων, προς το σκοπό δε αυτό, ορίσθηκε ότι κάθε συνενούμενος δήμος, ανάλογα με τον πληθυσμό του συγκροτεί δημοτική ή τοπική κοινότητα, η οποία διαθέτει δικά της όργανα (το συμβούλιο της δημοτικής ή τοπικής κοινότητας, τον πρόεδρο του συμβουλίου και τον εκπρόσωπο της τοπικής κοινότητας προκειμένου για τοπικές κοινότητες μέχρι 300 κατοίκους – άρθρο 8) και ασκεί τις προσδιοριζόμενες από τις ανωτέρω διατάξεις αρμοδιότητες, ενώ επισημάνθηκε ρητά ότι οι νέες ρυθμίσεις δεν θίγουν τη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών και των υπηρεσιών των νομικών προσώπων που εδρεύουν στους συνενούμενους δήμους, ώστε να μην στερούνται οι δημότες των παρεχόμενων από τους καταργούμενους δήμους εξυπηρετήσεων (βλ. άρθρο 283 παρ. 18 του ως άνω ν. 3852/2010). Περαιτέρω και επιπροσθέτως των ανωτέρω ρυθμίσεων, διατηρήθηκε και η θεσπισθείσα με το άρθρο 6 παρ. 4 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων (ν. 3463/2006, Α΄ 114) δυνατότητα της μεταφοράς της έδρας του δήμου με την έκδοση π.δ/τος, κατόπιν αποφάσεως των 2/3 του συνολικού αριθμού των μελών του Δημοτικού Συμβουλίου και πρόταση του Υπουργού Εσωτερικών. Στην προκειμένη περίπτωση, μετά από τις ανωτέρω προπαρασκευαστικές εργασίες, κρίθηκε από το νομοθέτη ότι, βάσει των κριτηρίων τα οποία είχαν τεθεί, τα οποία συνάδουν προς τα κριτήρια του άρθρου 101 παρ. 2 του Συντάγματος, έπρεπε να συσταθεί στο Νομό Χανίων, μεταξύ άλλων, ο νέος Δήμος Αποκορώνου με έδρα τις Βρύσες και ιστορική έδρα το Βάμο. Με τα δεδομένα αυτά, με την κατάργηση του Δήμου Βάμου, τη συνένωσή του μαζί με άλλους δήμους τον ενιαίο Δήμο Αποκορώνου και την επιλογή των Βρυσών ως έδρας του νέου δήμου, δεν προκύπτει πρόδηλη παραγνώριση των προαναφερθέντων συνταγματικών κριτηρίων και, ως εκ τούτου, ο έλεγχος της ορθότητας της συγκεκριμένης επιλογής, αναγόμενος στην ουσιαστική εκτίμηση του νομοθέτη να προκρίνει την επωφελέστερη για το Δήμο λύση, εξέρχεται των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου. Κατόπιν αυτού, ο ανωτέρω λόγος ακυρώσεως περί παραβάσεως της διατάξεως του άρθρου 102 του Συντάγματος πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος, καθ΄ο μέρος δε πλήττεται η ουσιαστική εκτίμηση του νομοθέτη ως προς την προκριτέα λύση, είναι απορριπτέος ως απαράδεκτος (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 35-40/2013). Περαιτέρω, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, είναι σε κάθε περίπτωση απορριπτέος και ο ισχυρισμός περί παραβάσεως του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 37, 39, 40/2013). ʼλλωστε, με τις προπαρατεθείσες διατάξεις λήφθηκε υπόψη η ιστορική σημασία του Βάμου για το Δήμο Αποκορώνου, για το λόγο δε αυτό, και ορίσθηκε ο εν λόγω οικισμός ως ιστορική έδρα του δήμου. Η προηγούμενη επιλογή του νομοθέτη να ορίσει τον Βάμο ήδη από το έτος 1867 ως έδρα του τότε νομού Σφακίων και, μετά την κατάργηση του νομού αυτού, της επαρχίας Αποκορώνου, όπως προβάλλουν οι αιτούντες, δεν τον δεσμεύει να προτάξει διαφορετικά κριτήρια που έκρινε πλέον πρόσφορα εν προκειμένω για τον καθορισμό άλλης έδρας του νέου δήμου, αφού η εκτίμηση του νομοθέτη για τον καθορισμό της έδρας ενός ευρύτερου δήμου γίνεται σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση αυτοτελώς, βάσει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών κάθε περιοχής (πρβλ. ΣτΕ 4594/2014).
14. Επειδή, τέλος, είναι απορριπτέος και ο λόγος περί παραβιάσεως, εν προκειμένω, της συνταγματικής αρχής της ισότητας, σύμφωνα με την οποία θα πρέπει να διασφαλίζεται κατά την αναδιάρθρωση των ο.τ.α. η ισότητα των παρεχόμενων από τους οργανισμούς αυτούς υπηρεσιών στους πολίτες, προεχόντως, διότι στηρίζεται στην εκδοχή ότι εν προκειμένω δεν τηρήθηκαν τα ανωτέρω συνταγματικά κριτήρια (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 38/2013).
ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΑΠΟΦΑΣΗΣ
Δικαστήριο: ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος: ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης: 1716
Ετος: 2014
________________________________________
Περίληψη
Η γνώμη του Παρατηρητηρίου που προβλέπει το άρθρο 78 παρ. 4 του Ν. 4172/2013 δεν θίγει την διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, η οποία εν όψει της μη κατοχύρωσης στο Σύνταγμα της εξουσίας των ΟΤΑ να θεσπίζουν αυτοτελώς κανόνες δικαίου, νοείται μόνο στο πλαίσιο των κανόνων που θεσπίζει ο κοινός ή κανονιστικός νομοθέτης την τήρηση των κανόνων αυτών διασφαλίζει η άσκηση κρατικής εποπτείας στους ΟΤΑ, σύμφωνα με το Σύνταγμα.
________________________________________
Κείμενο Απόφασης
Αριθμός 1716/2014
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Γ΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 28 Νοεμβρίου 2013, με την εξής σύνθεση: Αικ. Συγγούνα, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Γ’ Τμήματος, Δ. Σκαλτσούνης, Γ. Ποταμιάς, Δ. Μακρής,
Β. Αναγνωστοπούλου – Σαρρή, Σύμβουλοι, Ε. Τζιράκη, Γ. Ζιάμος, Πάρεδροι. Γραμματέας ο Ν. Βασιλόπουλος.
Για να δικάσει την από 1η Οκτωβρίου 2013 αίτηση:
των: 1. Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας, που εδρεύει στην Αθήνα (Μεσογείων 15), η οποία παρέστη με τον δικηγόρο Γεώργιο Σωτηρέλη (Α.Μ. 13849), που τον διόρισε με πληρεξούσιο, 2. Περιφέρειας Αττικής, η οποία παρέστη με τον ίδιο ως άνω δικηγόρο Γεώργιο Σωτηρέλη, που τον διόρισε με απόφαση της Οικονομικής της Επιτροπής, ο οποίος διόρισε στο ακροατήριο τον δικηγόρο Παναγιώτη Δημητρόπουλο (Α.Μ. 17778), με τον οποίο συμπαρέστη, 3. Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας, 4. Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας – Θράκης, 5. Περιφέρειας Δυτικής Μακεδονίας, 6. Περιφέρειας Ηπείρου, 7. Περιφέρειας Θεσσαλίας, 8. Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδος, 9. Περιφέρειας Στερεάς Ελλάδος, 10. Περιφέρειας Πελοποννήσου, 11. Περιφέρειας Ιονίων Νήσων, 12. Περιφέρειας Βορείου Αιγαίου, 13. Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου και 14. Περιφέρειας Κρήτης, οι οποίες παρέστησαν με τον ίδιο ως άνω δικηγόρο Γεώργιο Σωτηρέλη, που τον διόρισαν με αποφάσεις των Οικονομικών τους Επιτροπών,
κατά των: 1. Υπουργού Οικονομικών, ο οποίος παρέστη με τον Γεώργιο Βαμβακίδη, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και
2. Υπουργό Εσωτερικών, ο οποίος παρέστη με τον Στέργιο Κίκα, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή οι αιτούσες επιδιώκουν να ακυρωθεί η
υπ’ αριθ. 30844/31.7.2013 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Παρέδρου Γ. Ζιάμου.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τους πληρεξουσίους των αιτουσών, οι οποίοι ανέπτυξαν και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησαν να γίνει δεκτή η αίτηση και τους αντιπροσώπους των Υπουργών, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης αίτησης έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (βλ. 3695310, 1302422/2013 ειδικά έντυπα παραβόλου).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της Κοινής Απόφασης 30844/31.7.2013 των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών με θέμα «Κατάρτιση και υποβολή προϋπολογισμού των περιφερειών, οικονομικού έτους 2014» (Β΄ 1897).
3. Επειδή, με την από 21.10.2013 πράξη της Προέδρου του Τμήματος η υπόθεση εισήχθη λόγω σπουδαιότητας στην επταμελή σύνθεση.
4. Επειδή, στο άρθρο 101 του Συντάγματος, όπως ισχύει, διαλαμβάνονται τα εξής: «1. Η διοίκηση του Κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα. 2. Η διοικητική διαίρεση της Χώρας διαμορφώνεται με βάση τις γεωοικονομικές, κοινωνικές και συγκοινωνιακές συνθήκες. 3. Τα περιφερειακά όργανα του Κράτους έχουν γενική αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της περιφέρειάς τους. 3. Τα κεντρικά όργανα του Κράτους, εκτός από ειδικές αρμοδιότητες, έχουν τη γενική κατεύθυνση, το συντονισμό και τον έλεγχο των πράξεων των περιφερειακών οργάνων, όπως νόμος ορίζει. 4. (…)». Περαιτέρω, το Σύνταγμα στο άρθρο 102 ορίζει τα εξής: «1. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων (…) Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους. 2. Οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης έχουν διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια…3. (…) 4. Το Κράτος ασκεί στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Ο έλεγχος νομιμότητας ασκείται, όπως νόμος ορίζει. 5. Το Κράτος λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας και των πόρων που είναι αναγκαίοι για την εκπλήρωση της αποστολής και την άσκηση των αρμοδιοτήτων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης με ταυτόχρονη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαχείριση των πόρων αυτών. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την απόδοση και κατανομή, μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, των φόρων ή τελών που καθορίζονται υπέρ αυτών και εισπράττονται από το Κράτος. Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων. Νόμος ορίζει τα σχετικά με τον καθορισμό και την είσπραξη τοπικών εσόδων απευθείας από τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης.».
5. Επειδή, όπως ήδη έχει κριθεί, κατά την έννοια των συνταγματικών διατάξεων που αναφέρθηκαν στην προηγούμενη σκέψη απόκειται καταρχήν στο νομοθέτη να καθορίσει ότι ορισμένη κατηγορία υποθέσεων εντάσσεται σε ενιαίο σύστημα διαχείρισης για την εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού πέραν ή υπέρτερου των τοπικών αναγκών, να αναγάγει την κατηγορία αυτή των υποθέσεων σε κρατικό μέλημα και να αναθέσει την άσκηση των συναφών αρμοδιοτήτων στις κεντρικές κρατικές υπηρεσίες ή σε ενιαίο και κοινό για όλη την Επικράτεια κρατικό νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου ή, τέλος, να παραχωρήσει τις αρμοδιότητες αυτές σε περισσότερους φορείς κατά περιφέρειες και να ορίσει ότι οι Ο.Τ.Α. δεν έχουν ανάμιξη στην κατηγορία αυτή υποθέσεων (ΣΕ 3440/1998 Ολομ.). Με τις ίδιες συνταγματικές διατάξεις δεν καθιερώνεται αυτονομία υπέρ των Ο.Τ.Α., δηλ. εξουσία αυτοτελούς θέσπισης κανόνων δικαίου, αλλά διασφαλίζεται μόνον η αυτοδιοίκησή τους, δηλ. η εξουσία των οργανισμών αυτών να αποφασίζουν με τα όργανά τους για τις τοπικές υποθέσεις ή για τις κρατικές υποθέσεις που κατ’ εξαίρεση έχουν ανατεθεί σε αυτούς από το νόμο, η οποία ασκείται μέσα στο πλαίσιο των γενικών κανόνων που διέπουν την οργάνωση και λειτουργία των Ο.Τ.Α. και θεσπίζονται από το νομοθέτη ή την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση (ΣΕ 4077, 389/2009,1809/1983 Ολομ. κλπ.). Το Κράτος υποχρεούται να ασκεί εποπτεία στις πράξεις των Ο.Τ.Α., η οποία συνίσταται σε έλεγχο νομιμότητας, είτε προληπτικό είτε κατασταλτικό, εφόσον το Σύνταγμα δεν διακρίνει. Τέλος, αποτελεί υποχρέωση του Κράτους να εξασφαλίζει την οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α. και σε περίπτωση μεταφοράς αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς Ο.Τ.Α. απαιτείται συγχρόνως με τη μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων να μεταφέρονται και οι αντίστοιχοι πόροι που είναι αναγκαίοι για την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών (ΣΕ 2599/2011, 506/2010 επταμ., 389/2009).
6. Επειδή, με το άρθρο 1 του ν. 2362/1995 «Περί Δημοσίου Λογιστικού, ελέγχου των δαπανών του Κράτους και άλλες διατάξεις» (Α΄ 247), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 3871/2010 (Α΄ 141) θεσπίσθηκαν γενικές αρχές για τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών της Γενικής Κυβέρνησης (στην οποία περιλαμβάνονται και οι Ο.Τ.Α., βλ. άρθρο 1Β του ν. 2362/1995, που προστέθηκε με το άρθρο 2 του ν. 3871/2010), οι οποίες αποσκοπούν στην εξασφάλιση της ορθής και υγιούς διαχείρισης του δημόσιου χρήματος. Οι αρχές αυτές, όπως προσδιορίζονται στο εν λόγω άρθρο, είναι οι εξής: α) Η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Σύμφωνα με την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, η διαχείριση της περιουσίας και των υποχρεώσεων των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, περιλαμβανομένων των φυσικών πόρων και των δημοσιονομικών κινδύνων της χώρας, πρέπει να διενεργείται με σωφροσύνη και με γνώμονα την εξασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας. Ειδικότερα, η αρχή αυτή εξειδικεύεται: (αα) στην αρχή της οικονομικότητας, σύμφωνα με την οποία τα μέσα που χρησιμοποιούνται για την υλοποίηση των κυβερνητικών πολιτικών πρέπει να διατίθενται έγκαιρα, στην ενδεδειγμένη ποιότητα και ποσότητα και στην καλύτερη τιμή με την χρήση των αναγκαίων μόνο διοικητικών πόρων, (ββ) στην αρχή της αποδοτικότητας, σύμφωνα με την οποία οφείλεται η τήρηση της βέλτιστης δυνατής σχέσης μεταξύ των χρησιμοποιούμενων μέσων και των επιτυγχανόμενων αποτελεσμάτων και (γγ) στην αρχή της αποτελεσματικότητας, σύμφωνα με την οποία ελέγχεται η επίτευξη των συγκεκριμένων αντικειμενικών στόχων και των αποτελεσμάτων που έχουν εκ των προτέρων οριστεί. (β) Η αρχή της υπευθυνότητας και της λογοδοσίας. Σύμφωνα με την αρχή της υπευθυνότητας και της λογοδοσίας, η Κυβέρνηση είναι υπεύθυνη και λογοδοτεί στη Βουλή για τη διαχείριση των δημόσιων οικονομικών της Γενικής Κυβέρνησης. (γ) Η αρχή της διαφάνειας. Σύμφωνα με την αρχή της διαφάνειας όλοι οι λειτουργοί και οι φορείς που διαχειρίζονται πόρους της Γενικής Κυβέρνησης έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν την έγκαιρη πληροφόρηση, οικονομικής ή άλλης φύσης, που σχετίζεται με τη διαχείριση της δημοσιονομικής πολιτικής, ώστε να καθίσταται εφικτός ο αποτελεσματικός δημόσιος έλεγχος της άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής και της οικονομικής κατάστασης του δημοσίου εκτός και αν η δημοσιοποίηση της θα έβλαπτε ουσιωδώς την εθνική ασφάλεια, άμυνα ή τις διεθνείς σχέσεις της Ελλάδας. (δ) Αρχή της ειλικρίνειας. Σύμφωνα με την αρχή της ειλικρίνειας, κάθε οικονομική και δημοσιονομική πρόβλεψη που παρέχεται σε οποιαδήποτε έγγραφα ή εκθέσεις πρέπει να στηρίζεται, στο βαθμό που είναι ευλόγως και πρακτικώς δυνατό, σε πραγματικά στοιχεία που αποτυπώνονται σε όλες τις αποφάσεις που έχει ανακοινώσει η Κυβέρνηση, καθώς και σε όλες τις λοιπές περιστάσεις που ενδέχεται να έχουν ουσιαστικές δημοσιονομικές επιπτώσεις. Περαιτέρω, στο άρθρο 5 του ν. 2362/1995, το οποίο αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 του ν. 3871/2010, ορίζονται οι γενικές αρχές που διέπουν την κατάρτιση των προϋπολογισμών των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και η αρχή της ειλικρίνειας και της ακρίβειας του προϋπολογισμού. Τέλος, στο άρθρο 6Δ του ν. 2362/1995, το οποίο προστέθηκε με το άρθρο 9 του ν. 3871/2010, ορίζεται ότι οι ετήσιοι προϋπολογισμοί των φορέων της Γενικής Κυβέρνησης καταρτίζονται, εγκρίνονται και εκτελούνται σε απόλυτη συμμόρφωση προς τους δημοσιονομικούς στόχους και προβλέψεις που αναφέρονται στο Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής και τις επικαιροποιήσεις του.
7. Επειδή, στο άρθρο 260 του ν. 3852/2010 «Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης – Πρόγραμμα Καλλικράτης» (Α? 87) ορίζονται τα εξής: «1. Οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (Κ.Α.Π.) των Περιφερειών προέρχονται από τις παρακάτω πηγές εσόδων του Κρατικού Προϋπολογισμού: α) το Φόρο Εισοδήματος Φυσικών και Νομικών Προσώπων (Φ.Ε.Φ.Ν.Π.) σε ποσοστό 2,40% επί των συνολικών ετήσιων εισπράξεων του φόρου αυτού, β) το Φόρο Προστιθέμενης Αξίας (Φ.Π.Α.) σε ποσοστό 4% επί των συνολικών ετήσιων εισπράξεων του φόρου αυτού. 2. (…) 3. (…) 4. Τα έσοδα της παραγράφου 1 εγγράφονται στον Τακτικό Προϋπολογισμό και κατατίθενται στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων στους λογαριασμούς της παραγράφου 6. 5. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Οικονομικών, ύστερα από γνώμη της Ένωσης Περιφερειών, καθορίζεται επί του συνόλου των Κ.Α.Π. το ποσοστό που προορίζεται για την κάλυψη λειτουργικών και λοιπών γενικών δαπανών των περιφερειών, το ποσοστό που προορίζεται για την κάλυψη επενδυτικών δαπανών αυτών, ποσοστό που αποτελεί έσοδο της Ένωσης Περιφερειών, καθώς και ο τρόπος και η διαδικασία κατανομής των ποσών που αναλογούν στα ανωτέρω ποσοστά. Για την κατανομή των Κ.Α.Π. στις περιφέρειες λαμβάνονται υπόψη τα κριτήρια του άρθρου 259 παράγραφος 4, καθώς και η άμβλυνση των περιφερειακών ανισοτήτων. 6. (…) 7. Η απόδοση των ανωτέρω εσόδων από τον Κρατικό Προϋπολογισμό γίνεται με ισόποσες μηνιαίες προκαταβολές, βάσει των προεκτιμώμενων εσόδων του και η τελική εκκαθάριση γίνεται με βάση τα απολογιστικά στοιχεία εσόδων του αντίστοιχου οικονομικού έτους. Η κατανομή εσόδων στους δικαιούχους γίνεται με αποφάσεις του Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης. 8. Με απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Οικονομικών, η οποία δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ύστερα από γνώμη της Ένωσης Περιφερειών, καθορίζονται τα κριτήρια για κάθε μορφής έκτακτη επιχορήγηση των περιφερειών.
8. Επειδή, το άρθρο 4 του ν. 4111/2013 (Α΄ 18), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 76 του ν. 4172/2013 (Α΄ 167), με το οποίο αντικαταστάθηκαν οι παράγραφοι 1, 4, 5 και 7 του εν λόγω άρθρου 4, ορίζει τα εξής: «1. Συνιστάται στο Υπουργείο Εσωτερικών Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. (εφεξής «Παρατηρητήριο») με στόχο τη διασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.. Σκοπός του Παρατηρητηρίου είναι η κατάρτιση από τους Ο.Τ.Α. ρεαλιστικών και ισοσκελισμένων προϋπολογισμών και απολογισμών, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην ισχύουσα δημοσιονομική νομοθεσία, καθώς και η παρακολούθηση σε μηνιαία βάση της εκτέλεσης των προϋπολογισμών των Ο.Τ.Α. και των νομικών τους προσώπων που εντάσσονται στο Μητρώο των Φορέων Γενικής Κυβέρνησης. Το Παρατηρητήριο παρέχει γνώμη στους Υπουργούς Εσωτερικών και Οικονομικών επί των σχεδίων των προϋπολογισμών, διατυπώνοντας προτάσεις, προκειμένου να επιτευχθεί ο ανωτέρω σκοπός. Οι προτάσεις του Παρατηρητηρίου λαμβάνονται υπόψη για την κατάρτιση του ενοποιημένου προϋπολογισμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης που αποτυπώνεται στο Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής. 2. Το Παρατηρητήριο συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών και αποτελείται από έναν Σύμβουλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ως Πρόεδρο, ο οποίος ορίζεται σύμφωνα με τις διατάξεις του Κώδικα Δικαστικών Λειτουργών, τον Γενικό Διευθυντή Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών, τον αρμόδιο Διευθυντή της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών, έναν εκπρόσωπο της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας ο οποίος ορίζεται με απόφαση του Δ.Σ. της Κεντρικής Ένωσης Δήμων Ελλάδας, προκειμένου για δήμους, ή έναν εκπρόσωπο της Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας, προκειμένου για περιφέρειες, έναν εμπειρογνώμονα εγνωσμένου κύρους, έναν εκπρόσωπο του Υπουργείου Οικονομικών και τον Γενικό Διευθυντή Θησαυροφυλακίου του Προϋπολογισμού του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, η σύμφωνη γνώμη του οποίου απαιτείται για την έκδοση απόφασης από το Παρατηρητήριο (…) 3. Το Παρατηρητήριο υποστηρίζεται διοικητικά από τη Γενική Διεύθυνση Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών, στην οποία δύναται να αποσπάται ή να μετατάσσεται εξειδικευμένο προσωπικό πανεπιστημιακής εκπαίδευσης από το Δημόσιο, τους Ο.Τ.Α., νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα, με κοινή απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών και του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, κατά παρέκκλιση κάθε άλλης γενικής ή ειδικής διάταξης. Ο Γενικός Διευθυντής των Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών επιλαμβάνεται όλων των σχετικών θεμάτων, με προτάσεις και εισηγήσεις προς το Παρατηρητήριο (…) 4. Το Παρατηρητήριο ελέγχει την ορθή εκτέλεση των προϋπολογισμών και την εν γένει πορεία των οικονομικών των Ο.Τ.Α. και των νομικών τους προσώπων, όπως αποτυπώνονται στο «Ολοκληρωμένο Πλαίσιο Δράσης» (Ο.Π.Δ.). Το Ο.Π.Δ. υποχρεωτικά συνοψίζει τα στοιχεία του ετήσιου προϋπολογισμού του Ο.Τ.Α. και των νομικών του προσώπων, αποτυπώνει το οικονομικό αποτέλεσμα και τις απλήρωτες υποχρεώσεις και εγκρίνεται από την αρμόδια για την εποπτεία του Ο.Τ.Α. αρχή. Η αρχή αυτή υποχρεούται να αποστέλλει στο Παρατηρητήριο, σε ηλεκτρονική μορφή, το Ο.Π.Δ. που υποβάλλεται σε αυτή από τους Ο.Τ.Α. προς έγκριση, καθώς και αυτό που τελικώς εγκρίνεται από αυτήν, το οποίο αναρτάται στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Εσωτερικών και του οικείου Ο.Τ.Α.. Το Ο.Π.Δ. περιλαμβάνει υποχρεωτικά μηνιαίους και τριμηνιαίους στόχους σε συμμόρφωση με τον κανόνα του ισοσκελισμού του προϋπολογισμού και τα μνημόνια συνεργασίας σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 2 του παρόντος και το ακριβές περιεχόμενό του καθορίζεται με την κοινή υπουργική απόφαση της παραγράφου 7 του παρόντος. Σε περίπτωση που ο Ο.Τ.Α. δεν αποστέλλει το προβλεπόμενο Ο.Π.Δ. εντός των προθεσμιών που ορίζονται με την κοινή απόφαση της παραγράφου 7 του παρόντος, με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, που εκδίδεται ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση του Παρατηρητηρίου, είναι δυνατόν να επιβάλλεται παρακράτηση και μη απόδοση μέρους ή του συνόλου της μηνιαίας τακτικής επιχορήγησης του Ο.Τ.Α. από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), για όσο χρόνο καθυστερεί η αποστολή του Ο.Π.Δ.. Για όσο χρόνο καθυστερεί η αποστολή του Ο.Π.Δ. ή των επί μέρους μερών ή στοιχείων του, καθώς και η διόρθωση αυτών, ως μηνιαίοι στόχοι εκτέλεσης του προϋπολογισμού του υπόχρεου φορέα τεκμαίρονται τα ποσά που προκύπτουν από αυτόν με βάση τη χρονική πορεία εκτέλεσης του προϋπολογισμού του προηγούμενου οικονομικού έτους, σε συνδυασμό με την αρχή της ισοσκέλισης αυτού, ο δε βαθμός επίτευξης τους ελέγχεται από το Παρατηρητήριο σύμφωνα με τα οριζόμενα στο παρόν. Ελλείψει εγγραφών κατά το προηγούμενο οικονομικό έτος, ως μηνιαίοι στόχοι τεκμαίρονται τα δωδεκατημόρια των ετήσιων προϋπολογισθέντων ποσών. 5. Το Παρατηρητήριο αξιολογεί τις προβλέψεις εσόδων που παρουσιάζουν οι Ο.Τ.Α. στον προϋπολογισμό τους και στο Ο.Π.Δ. και διατυπώνει προτάσεις τροποποίησης τους, όπου αυτό κρίνεται αναγκαίο και ιδίως όταν τα έσοδα εμφανίζονται υπερεκτιμημένα και μη ρεαλιστικά. Το Παρατηρητήριο με βάση μηνιαία στοιχεία εκτέλεσης του προϋπολογισμού, που παρακολουθεί η Γενική Διεύθυνση Οικονομικών Υπηρεσιών, καθώς και με πρόσθετα στοιχεία που παρέχει ο Ο.Τ.Α., εφόσον του ζητηθεί (όπως τις τριμηνιαίες εκθέσεις της παρ. 9 του άρθρου 266 και της παρ. 10 του άρθρου 268 του ν. 3852/2010), αξιολογεί και ελέγχει την πορεία της εκτέλεσης του προϋπολογισμού. Σε περίπτωση που διαπιστώσει απόκλιση από τους τριμηνιαίους δημοσιονομικούς στόχους άνω του δέκα τοις εκατό (10%), το Παρατηρητήριο ενημερώνει εντός ενός μηνός από τη λήξη του τριμήνου τον Ο.Τ.Α., την αρμόδια για την εποπτεία του Αρχή και το Υπουργείο Εσωτερικών, παρέχοντας οδηγίες και εισηγούμενο μεθόδους για τη διόρθωση της απόκλισης. Ο Γενικός Διευθυντής Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών λαμβάνοντας υπόψη τις επισημάνσεις του Παρατηρητηρίου υποδεικνύει στους Ο.Τ.Α. τις αναγκαίες ενέργειες στις οποίες πρέπει να προβούν ώστε να επιτευχθούν οι ανωτέρω διορθώσεις. 6. Εφόσον η εκτέλεση του προϋπολογισμού του Ο.Τ.Α. εξακολουθεί να παρουσιάζει για δύο συνεχόμενα τρίμηνα απόκλιση από τους στόχους, σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παράγραφο 5 του παρόντος άρθρου και διαπιστωθεί ότι δεν έχουν ληφθεί τα προσήκοντα μέτρα, με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών, που εκδίδεται ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση του Παρατηρητηρίου, ο Ο.Τ.Α. υπάγεται υποχρεωτικά σε Πρόγραμμα Εξυγίανσης. Ο τρόπος υλοποίησης του Προγράμματος καθορίζεται από το Παρατηρητήριο, ενώ η ένταξη στο ανωτέρω Πρόγραμμα συνεπάγεται την υποχρέωση εφαρμογής, κατά περίπτωση μέρους ή του συνόλου, των κάτωθι παρεμβάσεων: α) άμεση εφαρμογή των αναγκαίων μέτρων που προβλέπονται από τη νομοθεσία προς διασφάλιση της είσπραξης των απαιτήσεων του Ο.Τ.Α. και της αντιμετώπισης της φοροδιαφυγής, β) αναστολή προσλήψεων, γ) επιβολή υποχρεωτικών μετατάξεων προσωπικού, δ) πρόσβαση στο Λογαριασμό Εξυγίανσης και Αλληλεγγύης της Αυτοδιοίκησης του άρθρου 263 του ν. 3852/ 2010 (Α? 87), οι πόροι του οποίου διατίθενται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση του προγράμματος εξυγίανσης, ε) αύξηση των ιδίων εσόδων από φόρους, τέλη, δικαιώματα και εισφορές, στ) αύξηση του ανώτατου συντελεστή επιβολής του Τέλους Ακίνητης Περιουσίας για τα ακίνητα που βρίσκονται στην εδαφική περιφέρεια του δήμου σε ποσοστό μέχρι και 3‰ και επιβολή του τέλους υποχρεωτικά από το δήμο σύμφωνα με το ποσοστό αυτό μέχρι την οικονομική εξυγίανση του. Ομοίως, αύξηση του συντελεστή επιβολής του τέλους επί των ακαθαρίστων εσόδων και παρεπιδημούντων από 0,5% μέχρι και 2%, ζ) περιορισμό των δαπανών μόνο σε υποχρεώσεις μισθοδοσίας και λοιπές απολύτως ανελαστικές δαπάνες. 7. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών δύναται να μετονομάζεται το «Ολοκληρωμένο Πλαίσιο Δράσης» και να ρυθμίζονται ζητήματα λειτουργίας του Παρατηρητηρίου, καθώς και κάθε αναγκαίο θέμα για την εφαρμογή του παρόντος. 8. Οι περιπτώσεις 1-7 της υποπαραγράφου ΣΤ3 της παραγράφου ΣΤ? του άρθρου πρώτου του ν. 4093/2012 (Α? 222) καταργούνται.».
9. Επειδή, στο άρθρο 78 του ν. 4172/2013 “Φορολογία εισοδήματος, επείγοντα μέτρα εφαρμογής του ν. 4046/2012, του ν. 4093/2012 και του ν. 4127/2013 και άλλες διατάξεις” (A΄ 167) ορίζονται τα εξής: «1. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών που εκδίδεται κάθε έτος, μετά από γνώμη της Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας, παρέχονται οδηγίες για την κατάρτιση, εκτέλεση και αναμόρφωση του προϋπολογισμού των περιφερειών και ρυθμίζεται κάθε σχετικό θέμα για την εφαρμογή των επόμενων παραγράφων. Με όμοια απόφαση μπορεί επίσης να καθορίζονται ανώτατα όρια για την εκτίμηση των ιδίων εσόδων ή επιμέρους ομάδων τους που εγγράφονται στον προϋπολογισμό και ορίζονται τα ίδια έσοδα ή ομάδες αυτών. 2. Ο προϋπολογισμός καταρτίζεται με βάση τις οδηγίες που παρέχονται ετησίως με την κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών της προηγούμενης παραγράφου και κατόπιν αιτιολογημένης εισήγησης της οικείας αρμόδιας οικονομικής υπηρεσίας της περιφέρειας, για το εκτιμώμενο ύψος εσόδων και ιδίως των ιδίων εσόδων, σύμφωνα με τις οδηγίες αυτές. 3. Η εκτελεστική επιτροπή έως την 20ή Ιουλίου κάθε έτους, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της που αφορούν την προετοιμασία κατάρτισης του προϋπολογισμού, καταθέτει το προσχέδιο αυτού στην οικονομική επιτροπή. Για τη σύνταξη του προσχεδίου, η εκτελεστική επιτροπή συγκεντρώνει και αξιολογεί τυχόν προτάσεις των υπηρεσιών της περιφέρειας. Εάν το προσχέδιο του προϋπολογισμού δεν καταρτιστεί ή δεν υποβληθεί εμπρόθεσμα στην οικονομική επιτροπή, τότε καταρτίζεται από αυτήν. Η εκτελεστική επιτροπή διατυπώνει τη γνώμη της, μόνο κατά το στάδιο κατάρτισης του προϋπολογισμού και δεν απαιτείται εκ νέου γνωμοδότησή της για όποιες αναμορφώσεις αυτού ακολουθήσουν. 4. Η οικονομική επιτροπή, έως την 5η Σεπτεμβρίου, εξετάζει το προσχέδιο που της παραδίδει η εκτελεστική επιτροπή και ειδικότερα εάν: α) τα έσοδα και οι δαπάνες είναι νόμιμες, β) έχουν εγγραφεί οι υποχρεωτικές δαπάνες και τα έσοδα που επιβάλλονται υποχρεωτικά από νόμο και γ) τηρούνται οι διατάξεις της παραγράφου 2 του παρόντος άρθρου και, εφόσον απαιτείται, το αναμορφώνει αναλόγως και καταρτίζει το σχέδιο του προϋπολογισμού. Σε ειδικό παράρτημα του προϋπολογισμού αναφέρονται οι δράσεις, καθώς και οι λειτουργικές και επενδυτικές δαπάνες, που αφορούν τις μητροπολιτικές λειτουργίες της Περιφέρειας Αττικής, τις αντίστοιχες της Μητροπολιτικής Ενότητας Θεσσαλονίκης της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας και τις περιφερειακές ενότητες. Η οικονομική επιτροπή, έως την ίδια ημερομηνία, μεριμνά για την ενσωμάτωση του σχεδίου του προϋπολογισμού στην ηλεκτρονική βάση δεδομένων που τηρείται στο Υπουργείο Εσωτερικών, προκειμένου το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. (εφεξής Παρατηρητήριο) του άρθρου 4 του ν. 4111/2013 (Α΄ 18), να παράσχει τη γνώμη του επ’ αυτού, με βάση κριτήρια που καθορίζονται με απόφασή του με σκοπό την επίτευξη ρεαλιστικών και ισοσκελισμένων προϋπολογισμών. Με τη γνώμη του Παρατηρητηρίου, η οποία κοινοποιείται στις περιφέρειες, στις αρμόδιες για την εποπτεία τους Αρχές και στους Υπουργούς Εσωτερικών και Οικονομικών προσδιορίζονται οι περιφέρειες που: α) έχουν καταρτίσει μη ρεαλιστικά σχέδια προϋπολογισμών, β) έχουν παραβεί τις οδηγίες κατάρτισης των προϋπολογισμών που παρασχέθηκαν με την κοινή υπουργική απόφαση της παραγράφου 1 του παρόντος και γ) δεν έχουν ενσωματώσει το σχέδιο του προϋπολογισμού τους στην ηλεκτρονική βάση δεδομένων του Υπουργείου Εσωτερικών εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας. Στη γνώμη περιλαμβάνονται και τα ποσά που η οικονομική επιτροπή έκαστης περιφέρειας είναι αναγκαίο να εγγράψει σε επιμέρους κωδικούς ή ομάδες κωδικών αριθμών του σχεδίου τον προϋπολογισμού, ώστε αυτός να καταστεί ρεαλιστικός. Το Υπουργείο Εσωτερικών παρέχει οδηγίες για την ανάλογη διαμόρφωση τον σχεδίου του προϋπολογισμού, το οποίο υποβάλλεται από την οικονομική επιτροπή στο περιφερειακό συμβούλιο προς συζήτηση και ψήφιση το αργότερο έως το τέλος Οκτωβρίου και υποχρεωτικά συνοδεύεται από τη γνώμη του Παρατηρητηρίου, τις οδηγίες του Υπουργείου Εσωτερικών, την έκθεση της αρμόδιας Υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου, καθώς και από αιτιολογική έκθεση στην οποία παρουσιάζονται οι τυχόν προσαρμογές που επήλθαν στο σχέδιο του προϋπολογισμού. Εάν το σχέδιο προϋπολογισμού της Περιφέρειας δεν καταρτιστεί, καταρτιστεί κατά παρέκκλιση των ανωτέρω ή δεν υποβληθεί εμπρόθεσμα στο περιφερειακό συμβούλιο, το ίδιο το συμβούλιο καταρτίζει και ψηφίζει τον προϋπολογισμό εντός της προθεσμίας της επόμενης παραγράφου, με βάση το τελευταίο διαμορφωμένο σχέδιο, λαμβάνοντας υπόψη τη γνώμη του Παρατηρητηρίου και τις οδηγίες του Υπουργείου Εσωτερικών. 5. Το περιφερειακό συμβούλιο, έως τη 15η Νοεμβρίου, ψηφίζει τον προϋπολογισμό και το Ολοκληρωμένο Πλαίσιο Δράσης, που προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 4 του ν. 4111/2013, σε μία ειδική για αυτόν το σκοπό συνεδρίαση και υποβάλλει τη σχετική απόφαση σε έντυπη και ηλεκτρονική μορφή για έλεγχο στην αρμόδια, για την εποπτεία της περιφέρειας, Αρχή, που σε κάθε περίπτωση θα πρέπει να ολοκληρωθεί μέχρι την 31η Δεκεμβρίου. Συνοδευτικά στοιχεία του προϋπολογισμού που αποστέλλεται σε έντυπη μορφή αποτελούν η αιτιολογική έκθεση της οικονομικής επιτροπής και οι αποφάσεις του περιφερειακού συμβουλίου που αφορούν την επιβολή των φόρων, τελών, δικαιωμάτων και εισφορών και σχετική έκθεση της αρμόδιας Υπηρεσίας Δημοσιονομικού Ελέγχου. Κατά τον έλεγχο αυτόν, εξετάζεται και η συμμόρφωση της Περιφέρειας με τις οδηγίες της κοινής υπουργικής απόφασης της παραγράφου 1. Αμέσως μόλις επικυρωθεί ο προϋπολογισμός, η περιφέρεια μεριμνά για την ενσωμάτωση αυτού, καθώς και κάθε άλλου στοιχείου που τυχόν έχει ζητηθεί στην ηλεκτρονική βάση δεδομένων που τηρείται στο Υπουργείο Εσωτερικών. Ομοίως, σε έντυπη και ηλεκτρονική μορφή υποβάλλεται, στην αρμόδια, για την εποπτεία της περιφέρειας, Αρχή, ο προϋπολογισμός, όπως διαμορφώνεται κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους, ως αποτέλεσμα αναμορφώσεων. Κατά τη συζήτηση του προϋπολογισμού τίθενται υπόψη του συμβουλίου χρηματοοικονομικοί και άλλοι δείκτες που παρέχονται από την οικονομική υπηρεσία, σύμφωνα με όσα προβλέπονται στο άρθρο 165 του ν. 3463/2006 (Α΄ 114). 6. Αν το σχέδιο του προϋπολογισμού και το Ολοκληρωμένο Πλαίσιο Οικονομικής Δράσης δεν καταρτιστούν και δεν υποβληθούν, όπως προβλέπεται στην προηγούμενη παράγραφο, ή αν ο πρόεδρος του περιφερειακού συμβουλίου δεν μεριμνήσει για να συγκληθεί το συμβούλιο έως τη 15η Νοεμβρίου, το συμβούλιο συνέρχεται αυτοδίκαια την πρώτη Κυριακή μετά την ημερομηνία αυτή και ώρα 11 π.μ. στο συνήθη χώρο συνεδριάσεών του και προχωρεί στη σύνταξη και ψήφισή τους. Σε περίπτωση που το περιφερειακό συμβούλιο και πάλι δεν συντάξει και ψηφίσει τον προϋπολογισμό, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο προηγούμενο εδάφιο, συνέρχεται αυτοδίκαια εκ νέου, την αμέσως επόμενη Κυριακή και ώρα 11 π.μ. στο συνήθη χώρο συνεδριάσεών του και προχωρεί στη σύνταξη και ψήφισή τους. 7. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών, που εκδίδεται ύστερα από αιτιολογημένη εισήγηση της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Εσωτερικών, είναι δυνατόν να επιβάλλεται παρακράτηση και μη απόδοση μέρους ή του συνόλου της μηνιαίας τακτικής επιχορήγησης της Περιφέρειας από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους (ΚΑΠ), πλην των προνοιακών επιδομάτων: α) για όσο χρόνο καθυστερεί η ενσωμάτωση του σχεδίου προϋπολογισμού στην ηλεκτρονική βάση δεδομένων που τηρείται στο Υπουργείο Εσωτερικών, καθώς και η ψήφιση και αποστολή του προϋπολογισμού προς έλεγχο στην αρμόδια, για την εποπτεία της περιφέρειας, Αρχή και β) στην περίπτωση κατάρτισης και ψήφισης προϋπολογισμού κατά παρέκκλιση των οδηγιών της κοινής υπουργικής απόφασης της παραγράφου 1. 8. Καταργούνται οι διατάξεις των παραγράφων 3 και 4 του άρθρου 268 του ν. 3852/2010 (Α΄ 87), καθώς και κάθε άλλη γενική ή ειδική διάταξη που αντίκειται ή ρυθμίζει κατά διαφορετικό τρόπο τα θέματα που ορίζονται με το παρόν άρθρο.».
10. Επειδή, κατ’ εξουσιοδότηση, του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 78 του ν. 4172/2013 εκδόθηκε η προσβαλλόμενη 30844/31.7.2013 απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών με θέμα «Κατάρτιση και υποβολή προϋπολογισμού των περιφερειών, οικονομικού έτους 2014». Με την απόφαση αυτή παρέχονται πάγιες οδηγίες κατάρτισης των προϋπολογισμών των περιφερειών, συμπληρώνονται οι ρυθμίσεις του άρθρου 78 του ν. 4172/2013 αναφορικά με τη διαδικασία κατάρτισης των ως άνω προϋπολογισμών και παρέχονται ειδικές οδηγίες για την κατάρτιση των προϋπολογισμών των περιφερειών για το έτος 2014. Ειδικά για τη σύνταξη του προσχεδίου και του σχεδίου του προϋπολογισμού, την ψήφιση, τον έλεγχο νομιμότητας και τη δημοσίευσή του, μετά των αντίστοιχα προβλεπόμενων προθεσμιών, το άρθρο 3 παρ. 1 της προσβαλλόμενης απόφασης ορίζει ότι εφαρμόζονται, οι κατά τα στάδια υλοποίησης αυτών κάθε φορά ισχύουσες διατάξεις.
11. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση περιλαμβάνει ρυθμίσεις εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 78 του ν. 4172/2013, οι οποίες, όμως, αντίκεινται στη συνταγματικά κατοχυρωμένη (άρθρου 102 παρ. 2 του Συντάγματος) αρχή της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.. Η αντίθεση προς την εν λόγω αρχή προκύπτει από το γεγονός ότι είναι υποχρεωτική η υποβολή του σχεδίου του προϋπολογισμού της περιφέρειας στην έγκριση του Παρατηρητηρίου, ενός κρατικού οργάνου δηλ., του οποίου οι υποδείξεις είναι δεσμευτικές για το περιφερειακό συμβούλιο. Το τελευταίο δεν έχει, κατά τις αιτούσες, την ευχέρεια να αποκλίνει από τις υποδείξεις αυτές, τεκμηριώνοντας τις προβλέψεις των εσόδων και τηρώντας τις αρχές της συνετής δημοσιονομικής διαχείρισης, καθώς σε περίπτωση μη συμμόρφωσης με τις υποδείξεις του Παρατηρητηρίου προβλέπεται από τη διάταξη της παραγράφου 7 του άρθρου 78 του ν. 4172/2013 η δυνατότητα επιβολής οικονομικών κυρώσεων σε βάρος της περιφέρειας. Περαιτέρω, προβάλλεται ότι ο περιορισμός αυτός της οικονομικής αυτοτέλειας των περιφερειών δεν είναι αναλογικός, διότι η θεσμοθέτηση της δημοσιότητας όλων των πράξεων των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με το ν. 3861/2010, καθώς και η θεσμοθέτηση της τριμηνιαίας έκθεσης της οικονομικής επιτροπής των περιφερειών, σύμφωνα με το άρθρο 268 παρ. 10 του ν. 3852/2010, συναποτελούν ένα επαρκές πλαίσιο ρυθμίσεων για τη διαφάνεια και τη λογοδοσία αναφορικά με τη δημοσιονομική διαχείριση των Ο.Τ.Α..
12. Επειδή, η γνώμη την οποία δίδει το Παρατηρητήριο, σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 78 του ν. 4172/2013, υποδεικνύοντας τα ποσά που η οικονομική επιτροπή της περιφέρειας θα πρέπει να εγγράψει σε επιμέρους κωδικούς ή ομάδες κωδικών αριθμών του σχεδίου του προϋπολογισμού ώστε αυτός να καταστεί ρεαλιστικός και ισοσκελισμένος, δεν δεσμεύει το περιφερειακό συμβούλιο, το οποίο ψηφίζει τελικώς τον προϋπολογισμό και οφείλει να τη λαμβάνει υπόψη, αλλά μπορεί να αποκλίνει από αυτήν. Το περιφερειακό συμβούλιο οφείλει, πάντως, να τηρεί τις αρχές διαχείρισης των δημοσίων οικονομικών και κατάρτισης του προϋπολογισμού που προβλέπονται στο ν. 2362/1995 για το Δημόσιο Λογιστικό, όπως ισχύει, καθώς και στην κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών που εκδίδεται κατ’ εξουσιοδότηση της πρώτης παραγράφου του άρθρου 78 του ν. 4172/2013. Η τήρηση των αρχών που καθιερώνουν οι ανωτέρω διατάξεις ελέγχεται στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας των πράξεων των Ο.Τ.Α. από την Αυτοτελή Υπηρεσία Εποπτείας Ο.Τ.Α. και τον Ελεγκτή Νομιμότητας (βλ. άρθρα 215, 226, 227 του ν. 3852/2010). Σε περίπτωση ακύρωσης της πράξης έγκρισης του προϋπολογισμού στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού ο οικείος Ο.Τ.Α. μπορεί να προσβάλει τη σχετική πράξη με αίτηση ακυρώσεως, οπότε θα κριθεί δικαστικώς και το ζήτημα της ενδεχόμενης υπέρβασης των ορίων του ελέγχου νομιμότητας από το εποπτικό όργανο. Περαιτέρω, σε περίπτωση μη τήρησης των οδηγιών που δίδονται με την προσβαλλόμενη απόφαση μπορεί να προβλεφθεί ως κύρωση, σύμφωνα με την παράγραφο 7 του άρθρου 78 του ν. 4172/2013, η μη απόδοση στην περιφέρεια μέρους ή του συνόλου της μηνιαίας τακτικής επιχορήγησής της από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους. Αντίθετα, δεν προβλέπεται τέτοια κύρωση για την περίπτωση της μη συμμόρφωσης του περιφερειακού συμβουλίου με τις υποδείξεις του Παρατηρητηρίου, όπως αβασίμως προβάλλουν οι αιτούσες. Η γνώμη του Παρατηρητηρίου δίδεται στο πλαίσιο προληπτικού ελέγχου νομιμότητας του σχεδίου του προϋπολογισμού, καθώς αποσκοπεί στην κατάρτιση ρεαλιστικού και ισοσκελισμένου προϋπολογισμού, όπως επιτάσσεται στις ανωτέρω αναφερθείσες διατάξεις του ν. 2362/1995 και του ν. 4172/2013. Συνεπώς, η γνωμοδότηση αυτή δεν θίγει τη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α., η οποία, ενόψει της μη κατοχύρωσης στο Σύνταγμα της εξουσίας των Ο.Τ.Α. να θεσπίζουν αυτοτελώς κανόνες δικαίου, νοείται μόνο στο πλαίσιο των κανόνων που θεσπίζει ο κοινός ή ο κανονιστικός νομοθέτης. Την τήρηση των κανόνων αυτών, στους οποίους περιλαμβάνεται κατά τα ανωτέρω και η αρχή της ειλικρίνειας και ακρίβειας του προϋπολογισμού, διασφαλίζει η άσκηση κρατικής εποπτείας στους Ο.Τ.Α, σύμφωνα με το Σύνταγμα. Συνεπώς, πρέπει να απορριφθεί ο προβαλλόμενος λόγος ακύρωσης περί παραβίασης της εν λόγω αρχής, καθώς και ο επικουρικός λόγος περί μη αναλογικού περιορισμού της οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α.. Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Γ. Ποταμιάς, ο οποίος υποστήριξε την ακόλουθη άποψη. Η κατά το άρθρο 102 παρ. 2 του Συντάγματος δημοσιονομική αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α., η οποία δεσμεύει τον νομοθέτη, περιλαμβάνει την οικονομική ανεξαρτησία των Ο.Τ.Α., υπό την έννοια ότι μπορούν να έχουν δική τους περιουσία και δικά τους έσοδα, να διαχειρίζονται και να διαθέτουν και τα δύο αυτά κατά τη δική τους κρίση, δηλαδή να αποφασίζουν με τα δικά τους όργανα την ικανοποίηση συγκεκριμένων νόμιμων σκοπών, στα πλαίσια των τοπικών υποθέσεων, προσδιορίζοντας εν ταυτώ τον βαθμό και τα μέσα ικανοποιήσεως των συγκεκριμένων σκοπών. Περαιτέρω, οι Ο.Τ.Α. συντάσσουν δικό τους προϋπολογισμό και απολογισμό και ασκούν δικό τους δημοσιονομικό αυτοέλεγχο. Το Κράτος σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 4 του Συντάγματος ασκεί στους Ο.Τ.Α. εποπτεία που συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας και δεν επιτρέπεται να εμποδίζει την πρωτοβουλία και την ελεύθερη δράση τους. Εν προκειμένω, σύμφωνα με τα άρθρα 77 παρ. 5 και 78 παρ. 4 του ν. 4172/2013 το Παρατηρητήριο μετέχει ενεργώς, διά της υποχρεωτικής παροχής της γνώμης του, στην διαδικασία κατάρτισης και ψήφισης του προϋπολογισμού των Ο.Τ.Α., διατυπώνει προτάσεις τροποποίησης του προϋπολογισμού και εισηγείται στον Υπουργό Εσωτερικών την επιβολή οικονομικών κυρώσεων σε περίπτωση κατάρτισης και ψήφισης προϋπολογισμού κατά παρέκκλιση των οδηγιών του Υπουργείου Εσωτερικών. Οι συγκεκριμένες όμως ρυθμίσεις θεσπίζουν κατά τη μειοψηφήσασα αυτή γνώμη ανεπιτρέπτως προληπτικό έλεγχο σκοπιμότητας των εκτιμήσεων των εσόδων και των δαπανών των αιρετών οργάνων των Ο.Τ.Α. και με το περιεχόμενο αυτό έρχονται σε αντίθεση με την αρχή της διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α..
13. Επειδή, στην υποπαράγραφο Α.1 της παραγράφου Α του άρθρου 5 της προσβαλλόμενης κοινής υπουργικής απόφασης ορίζεται ότι: «Α. 1 Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι (Κ.Α.Π.) α) Έσοδα από Κ.Α.Π. Η πίστωση που εγγράφεται στον προϋπολογισμό (Π/Υ) για τα έσοδα από τους Κ.Α.Π. πρέπει να είναι ίση με το ποσό που προκύπτει ως το γινόμενο της τακτικής μηνιαίας κατανομής που αποδόθηκε στην περιφέρεια πριν από το χρόνο κατάρτισης του Π/Υ της επί δώδεκα, μειωμένο κατά ποσοστό επτά τοις εκατό (7%). Τυχόν διαφορές που θα προκύψουν από την κατανομή των ΚΑΠ του έτους 2014 από οποιαδήποτε αιτία θα πρέπει να εγγραφούν στον Π.Υ της περιφέρειας με αναμόρφωση, η οποία πρέπει να πραγματοποιηθεί αμέσως μετά τη γνωστοποίηση σε αυτήν των νέων δεδομένων».
14. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η αναφερόμενη στην προηγούμενη σκέψη διάταξη της προσβαλλόμενης κοινής υπουργικής απόφασης κείνται εκτός της νομοθετικής εξουσιοδότησης της παραγράφου 1 του άρθρου 78 του ν. 4172/2013, σύμφωνα με την οποία με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών παρέχονται οδηγίες για την κατάρτιση, εκτέλεση και αναμόρφωση του προϋπολογισμού των περιφερειών. Περαιτέρω, προβάλλεται ότι η ανωτέρω διάταξη οδηγεί σε μείωση των ποσών που πρέπει να αποδοθούν στις περιφέρεις, κατά παράβαση του άρθρου 260 του ν. 3852/2010. Τέλος, προβάλλεται ότι η μείωση των ποσών που αποδίδονται στους Ο.Τ.Α. από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους παραβιάζει την αρχή της οικονομικής αυτοτέλειάς τους, η οποία επιτάσσει τη διασφάλιση της πραγματικής δυνατότητας εκπλήρωσης της αποστολής της τοπικής αυτοδιοίκησης και άσκησης των αρμοδιοτήτων της.
15. Επειδή, με την ανωτέρω διάταξη της προσβαλλόμενης κοινής υπουργικής απόφασης δεν προσδιορίζεται το ποσοστό των αποδοτέων στις περιφέρειες Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων, αλλά παρέχονται, κατά τρόπο σύμφωνο με την εξουσιοδοτική διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 78 του ν. 4172/2013, οδηγίες προς τις περιφέρειες, προκειμένου να αποδώσουν στους προϋπολογισμούς τους για το έτος 2014 κατά τρόπο ρεαλιστικό την εκτίμηση της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης για μειωμένα έσοδα από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους. Η εκτίμηση αυτή εδράζεται, μεταξύ άλλων, σε νομοθετικές ρυθμίσεις οι οποίες συνεπάγονται τη μείωση των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων, όπως είναι η διάταξη του άρθρου 21 παρ. 4 του ν. 3867/2010 (Α΄ 128), με την οποία μειώνονται οι ετήσιες αποδόσεις υπέρ τρίτων (στις οποίες ανήκουν και οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι) του Γενικού Προϋπολογισμού του Κράτους κατά 10% και οι διατάξεις των νόμων 3833/2010 (Α΄ 40), 3986/2011 (Α΄ 152) και 4024/2011 (Α΄ 226), με τις οποίες μειώθηκε το μισθολογικό κόστος (με τις αντίστοιχες επιπτώσεις στα φορολογικά έσοδα). Περαιτέρω, στην παράγραφο 4 του άρθρου 38 του ν. 3896/2011 προβλέπεται ότι το συνολικό ποσό των προβλεπόμενων στα άρθρα 259 και 260 του ν. 3852/2010 Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ) των δήμων και περιφερειών μειώνεται κατά το ποσό απόδοσης των περιλαμβανομένων στο Μεσοπρόθεσμο Πλαίσιο Δημοσιονομικής Στρατηγικής παρεμβάσεων, που αφορούν τους Ο.Τ.Α.. Σύμφωνα με το 47317/25.11.2013 έγγραφο του Υπουργείου Εσωτερικών προς το Δικαστήριο, η σχετική μείωση των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων των περιφερειών υπολογίζεται στα 146 εκατομμύρια ευρώ. Επιπλέον, οι παρεμβάσεις του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016 (ν. 4093/2012, Α΄ 222) υπολογίζεται ότι θα προκαλέσουν ετήσια μείωση των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων για τις περιφέρειες 12 εκατομμύριων ευρώ ετησίως (βλ. το ως άνω 47317/25.11.2013 έγγραφο του Υπουργείου Εσωτερικών προς το Δικαστήριο). Τέλος, με τη διάταξη της παραγράφου 2 του άρθρου 5 της από 16.11.2011 Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 4047/2012 (Α΄ 31), ορίσθηκε ότι μειώνονται κατ’ έτος οι Κεντρικοί Αυτοτελείς Πόροι των περιφερειών με το ποσό που καταβάλλεται από τον κρατικό προϋπολογισμό για τη μισθοδοσία του προσωπικού τους. Για το έτος 2014 το ποσό ανέρχεται στα 356,3 εκατομμύρια ευρώ (βλ. 47317/25.11.2013 έγγραφο του Υπουργείου Εσωτερικών προς το Δικαστήριο). Δεδομένου, συνεπώς, ότι οι επίμαχες διατάξεις της προσβαλλόμενης απόφασης περιέχουν οδηγίες κατάρτισης των προϋπολογισμών των περιφερειών και δεν περικόπτουν οι ίδιες τα έσοδα των τελευταίων, ο λόγος ακύρωσης περί υπέρβασης της νομοθετικής εξουσιοδότησης, αντίθεσης προς το άρθρο 260 του ν. 3852/2010 και παραβίασης της αρχής της οικονομικής αυτοτέλειας των Ο.Τ.Α. είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. ʼλλωστε, σε κάθε περίπτωση, η ακρίβεια των ανωτέρω εκτιμήσεων της Διοίκησης δεν αμφισβητείται κατά τρόπο ειδικό και συγκεκριμένο από τις αιτούσες, ενώ στις εν λόγω διατάξεις της προσβαλλόμενης απόφασης προβλέπεται η δυνατότητα αναμόρφωσης των προϋπολογισμών, εφόσον προκύψουν διαφορές κατά την εκτέλεσή τους σε σχέση με τις ανωτέρω προγνώσεις. Συνεπώς, ακόμα και ήθελε θεωρηθεί ότι με την κρινόμενη αίτηση αμφισβητείται η ακρίβεια των εκτιμήσεων της Διοίκησης σχετικά με τα έσοδα των Ο.Τ.Α. από τους Κεντρικούς Αυτοτελείς Πόρους, ο σχετικός λόγος πρέπει να απορριφθεί, σύμφωνα με τα ανωτέρω.
Δικαστήριο: ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος: ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης: 1306
Ετος: 2000
________________________________________
Περίληψη
Αιγιαλός – Σύνταγμα – Αποκέντρωση – Αυτοδιοίκηση -. Ρυθμίσεις που προέβλεπαν τη μεταβίβαση του καθορισμού των ορίων αιγιαλού από τους νομάρχες, στους οποίους είχαν μεταφερθεί προηγουμένως, στους γενικούς γραμματείς περιφέρειας και, εν συνεχεία, στους περιφερειακούς διευθυντές, δηλαδή σε κεντρικά όργανα, ήταν από την αρχή ανίσχυρες.
________________________________________
Κείμενο Απόφασης
(Απόσπασμα): Επειδή με την από 4.5.1998 έκθεση της Επιτροπής του άρθρου 100 του π.δ. 284/1988 “Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών” (ΦΕΚ 128 Α’) καθορίστηκαν τα όρια αιγιαλού, παλαιού αιγιαλού και παραλίας στη θέση “Κούταβος” του Δήμου Αργοστολίου και της Κοινότητας Φαρακλάτων (Ν. Κεφαλληνίας). Η έκθεση αυτή επικυρώθηκε με την 1113494/8513/Β0010/ 13.10-3.11.1998 απόφαση του Υπουργού Οικονομικών (ΦΕΚ 872 Δ΄) εντολή του υπογραφομένη από το Γενικό Διευθυντή Δημοσίας Περιουσίας και Εθνικών Κληροδοτημάτων. Με την κρινόμενη αίτηση οι αιτούντες, οι οποίοι φέρονται ότι είναι ιδιοκτήτες εκτάσεων που καταλαμβάνονται από τα ανωτέρω όρια ζητούν την ακύρωση της
προαναφερομένης υπουργικής αποφάσεως.
Επειδή, κατά την έννοια των αναφερομένων στην προηγουμένη σκέψη διατάξεων, όχθη μεγάλης λίμνης υφίσταται κάθε φορά που χερσαία ζώνη περιστοιχίζει πανταχόθεν σημαντική συλλογή γλυκέων ή υφαλμύρων υδάτων η οποία δεν επικοινωνεί με τη θάλασσα. Αντιθέτως, αιγιαλός υφίσταται κάθε φορά που χερσαία ζώνη περιστοιχίζει θαλάσσια έκταση, ανεξαρτήτως της μορφής πτυχώσεως της ακτής, κατ’ αναλογία δε και λιμνοθάλασσα, δηλαδή αλμυρή ή υφάλμυρη και αβαθή έκταση η οποία έχει περιορισμένη επικοινωνία με τη θάλασσα, είτε λόγω της υπάρξεως στενών λωρίδων γης στο άνοιγμά της είτε λόγω χωρισμού της από αυτήν με στενή λωρίδα γης (πρβλ. ΣτΕ 3738/1986) .
Επειδή εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου και, ειδικότερα, από την από Ιουνίου 1996 “οικολογική μελέτη του θαλασσίου οικοσυστήματος της λιμνοθάλασσας Κουτάβου” του Πανεπιστημίου Πατρών και τον τόμο Ι της από Μαρτίου 1997 μελέτης με αντικείμενο την “καταγραφή και αξιολόγηση βασικών οικολογικών παραμέτρων της λιμνοθάλασσας Κουτάβου Κεφαλονιάς” του ίδιου Πανεπιστημίου, ο Κούταβος αποτελεί λιμνοθάλασσα, διότι ευρίσκεται στο νότιο τμήμα του κόλπου του Αργοστολίου, του οποίου αποτελεί το μυχό, χωρίζεται δε από τον κόλπο αυτό με τη γέφυρα του Δράπανου, στηριζομένη σε πέτρινα βάθρα και τόξα που επιτρέπουν την εν μέρει κυκλοφορία θαλασσίου ύδατος μέσα σε αυτόν. Η καθίζηση μάλιστα 18 από τα 22 τόξα επικοινωνίας κατά τους σεισμούς του 1993 περιόρισαν σημαντικά την επικοινωνία των νερών του Κούταβου με τα νερά του υπόλοιπου κόλπου. Υπάρχουν δε πηγές στο νοτιοανατολικό τμήμα του, ενώ το βάθος του κυμαίνεται από 0,40 έως 1,45 μέτρα και η βιοκοινωνία του είναι χαρακτηριστική μιας λιμνοθάλασσας. Υπό τα δεδομένα αυτά υφίσταται κατά την έννοια του νόμου αιγιαλός και όχι, όχθη και, συνεπώς, συνέτρεχε νόμιμη προϋπόθεση για τον καθορισμό παλαιού αιγιαλού και παραλίας κατά τις διατάξεις των άρθρων 2, 3 και 5 του α.ν. 2344/1940, και μάλιστα για δεύτερη φορά, δεδομένου ότι όμοιος καθορισμός είχε γίνει με την 5113/10.11-20.12.1977 απόφαση του Νομάρχη Κεφαλληνίας (ΦΕΚ 550 Δ’). Εκ των προεκτιθεμένων παρέπεται ότι ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως, κατά τον οποίο ο Κούταβος αποτελεί λίμνη είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
(…) Με τις διατάξεις αυτές, αντιδιαστέλλονται οι αρμοδιότητες των Ο.Τ.Α., οι οποίες αφορούν στη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, εκείνων των αποκεντρωμένων (περιφερειακών) κρατικών υπηρεσιών. Περαιτέρω, η κατανομή αυτή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των κεντρικών και των περιφερειακών κρατικών υπηρεσιών έχει παγιοποιηθεί με τις διατάξεις που ήδη υφίσταντο κατά, την έναρξη ισχύος του Σ και αποσκοπούσαν στην περαιτέρω ενίσχυση του αποκεντρωτικού συστήματος. Προβλέπεται δε ρητώς ότι οποιαδήποτε τροποποίησή της είναι θεμιτή μόνο αν ειδικές αρμοδιότητες που ανήκουν σε κεντρική υπηρεσία μεταφερθούν, με νόμο ή κατ’ εξουσιοδότησή του, σε περιφερειακές υπηρεσίες. Αρμοδιότητες, επομένως, οι οποίες είτε κατά την έναρξη ισχύος του Συντάγματος ανήκαν σε περιφερειακές υπηρεσίες, είτε μετά την έναρξη ισχύος του
μεταβιβάστηκαν σε αυτές με νόμο ή κατ’ εξουσιοδότησή του, δεν επιτρέπεται να επαναφέρονται σε κεντρικές υπηρεσίες, έστω και για το λόγο ότι καταργήθηκαν οι αντίστοιχες οργανικές μονάδες, δεδομένου ότι και στην τελευταία αυτή περίπτωση οι διατηρούμενες πάντως αρμοδιότητες πρέπει να ανατεθούν σε άλλα περιφερειακά όργανα (πρβλ. ΣτΕ 1974/1991, Π.Ε. 610/1977, 519, 524/1992).
(…) Επειδή, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, οι αρμοδιότητες του Υπουργού Οικονομικών που προβλέπονται με τις αναφερόμενες στην έκτη σκέψη διατάξεις του α.ν. 2344/1940 μεταβιβάστηκαν αρχικώς στους νομάρχες, οι οποίοι ήταν τότε περιφερειακά κρατικά όργανα και, συνεπώς σύμφωνα με τα εκτιθέμενα στην ένατη σκέψη, δεν ήταν επιτρεπτό κατά το Σύνταγμα να επανέλθουν σε αυτόν. Αντιθέτως, μετά την κατάργηση των νομαρχών ως κρατικών περιφερειακών οργάνων, οι αρμοδιότητες αυτές, εφ’ όσον δεν αφορούσαν σε διοίκηση τοπικών υποθέσεων, μεταφέρθηκαν συμφώνως προς τις αναφερόμενες στην ένατη σκέψη συνταγματικές διατάξεις σε άλλα κρατικά περιφερειακά όργανα και, ειδικότερα, αρχικώς στο Γενικό Γραμματέα της περιφέρειας, εν συνεχεία στους περιφερειακούς διευθυντές και, μετά την κατάργησή τους και πάλι στο Γενικό Γραμματέα της περιφέρειας. Οι δε ήδη καταργηθείσες ρυθμίσεις της παρ. 6 του άρθρου 52 του ν. 2218/ 1994, όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. 7 του άρθρου 4 του ν. 2240/1994, καθ’ όσον με αυτές προβλεπόταν αυτοδικαία μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων των ανηκουσών στο Γενικό Γραμματέα και, εν συνεχεία, στους περιφερειακούς διευθυντές, στις υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών, δηλαδή σε κεντρικά κρατικά όργανα, ήσαν αρχήθεν ανίσχυρες.
Επειδή η προσβαλλομένη απόφαση υπογράφεται εντολή του Υπουργού Οικονομικών από το Γενικό Διευθυντή Δημόσιας Περιουσίας και Εθνικών Κληροδοτημάτων, στην ένατη δε παράγραφο του προοιμίου της γίνεται επίκληση της 1087903/1481/006Β/28-29.8.1997 αποφάσεως του Υπουργού Οικονομικών (ΦΕΚ 779 Β’). Με το άρθρο 3 παρ. Γ της τελευταίας αυτής αποφάσεως μεταβιβάζεται στον ανωτέρω Γενικό Διευθυντή, μεταξύ άλλων αρμοδιοτήτων, και “ιγ) η απόφαση για την επικύρωση της έκθεσης μετά του διαγράμματος της Επιτροπής καθορισμού των ορίων αιγιαλού και παραλίας”. Κατά τα αναφερόμενα όμως στην ενδέκατη σκέψη, η αρμοδιότητα αυτή καθώς και η αρμοδιότητα καθορισμού παλαιού αιγιαλού, έχουν περιέλθει στο Γενικό Γραμματέα της περιφέρειας μετά την κατάργηση των νομαρχών ως περιφερειακών κρατικών οργάνων, στα οποία είχαν οι αρμοδιότητες αυτές αρχικώς μεταβιβαστεί, είναι δε εξ άλλου συνταγματικώς ανεπίτρεπτη η επαναφορά τους στον Υπουργό των Οικονομικών. Τούτου έπεται ότι η υπουργική αυτή απόφαση, το κύρος της οποίας, ως κανονιστικής, ελέγχεται παρεμπιπτόντως, είναι κατά τούτο ανίσχυρη και, συνεπώς, δεν μπορεί να θεμελιώσει ούτε την επίδικη αρμοδιότητα του Υπουργού Οικονομικών, ούτε, περαιτέρω, τη μεταβίβασή της στο Γενικό Διευθυντή Δημόσιας Περιουσίας και Εθνικών Κληροδοτημάτων. Για το λόγο επομένως αυτό, ο οποίος βασίμως εμμέσως προβάλλεται, πρέπει να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη απόφαση.